| |
A reforma da Educação superior
Madalena guasco peixoto
Diretora Geral do Centro de Educação da PUC/SP; Coordenadora Geral da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Estabelecimentos de Ensino Madalena guasco peixoto
Um Jogo de Forças
Devemos, neste momento da conjuntura nacional, ser favoráveis a uma proposta de reforma do ensino superior? Devemos participar do debate promovido pelo MEC sobre tal reforma? Estas duas questões sintetizam a polêmica que se instaurou e vem se desenvolvendo nos inúmeros debates sobre Reforma da Educação Superior, após o Ministério da Educação decidir incluir na sua agenda política para 2004 a elaboração de uma Lei Orgânica para a Educação Superior Brasileira, promovendo uma série de encontros e debates sobre o que se vem chamando de Reforma da Educação Superior.
Entrando no campo da polêmica, é preciso, em primeiro lugar, destacar que a bandeira da Reforma da Educação Superior sempre foi empunhada no Brasil pelo movimento progressista, representado em alguns momentos da nossa história pelo movimento estudantil.
Em segundo lugar, é preciso que se discuta esta questão tendo como base não somente a agenda do MEC, mas o diagnóstico elaborado pelas varias Entidades Nacionais de Docentes, Estudantes, Profissionais da Educação, Comunidade Científica, Dirigentes das Instituições Públicas e do Movimento Sindical, as quais, nos últimos quatorze anos, vêm apontando a necessidade urgente de se colocar a política para a educação em geral e para a educação superior em particular num novo rumo.
A implementação do projeto neoliberal na educação, nestes últimos quatorze anos, apesar de não anunciada como tal, promoveu uma das mais amplas reformas na educação brasileira.
Uma reforma que não se proponha a alterar este rumo não é reforma, é continuidade da política implementada até o momento. Neste sentido, não haveria necessidade de debate, de novas formulações, e tampouco de polêmicas, porque é consenso entre todos que defendem a educação como direito, uma educação democrática e de qualidade social, que o projeto neoliberal imple- mentado precisa ser combatido e derrotado.
Portanto, entrar no debate afirmando que a reforma pretendida pelo MEC é o retorno do protagonismo do Banco Mundial e do projeto neoliberal, como algumas forças do movimento organizado têm feito, é, no mínimo, estranho, uma vez que não se retorna ao que está em curso. Se o que está em curso é o projeto neoliberal e o que se pretende é manter o que existe, o governo estabeleceu uma estratégia equivocada e desnecessária.
O governo colocou em sua agenda a chamada Reforma do Ensino Superior, chamou para o debate todas as entidades nacionais, desenvolveu e vem desenvolvendo colóquios sobre os vários pontos que compõem o corpo de uma reforma (autonomia universitária, acesso e permanência, papel social do ensino superior, estrutura e funcionamento, e financiamento), recolheu a contribuição sobre todos estes pontos, elaborou um primeiro documento, que foi distribuído para contribuições, e no dia 2 de agosto de 2004 apresentou uma nova versão, entregando-a para todas as entidades nacionais para debate e envio de observações.
O real problema é a falta de garantia de uma mudança que coloque a Educação Superior num novo rumo. Forças antagô- nicas participam do processo, e os interesses privatistas, que são organizados e possuem um poderoso lobby, estão atentos e atuantes. Temerosos dos rumos da chamada reforma, fazem pressão, não só para manter as bases da política de mercantilização da educação, mas, se possível, para ampliá-la.
Um real jogo de forças está presente no processo.
Os pilares básicos para uma reforma da Educação Superior
Para inaugurar uma nova etapa e construir uma política orientadora do desenvolvimento do Ensino Superior Brasileiro, vinculando-o a um projeto de desenvolvimento nacional que se contraponha ao projeto neoliberal e às imposições do Banco Mundial, é fundamental que ela se assente em dois pilares: recolocar o Estado Nacional como provedor e promotor da Educação Superior Pública democrática e de qualidade, e como controlador e regulador da Educação Superior Privada.
A articulação entre esses dois pilares é necessária porque, pela forma como se desenvolveu a educação superior nos últimos anos, o fortalecimento e a expansão da educação pública passa pelo controle e regulamentação do ensino privado.
A expansão do ensino superior ocorrida nas últimas décadas e em pleno desenvolvimento atual se dá dentro de uma lógica política diferente da exercida e orientada durante o período da ditadura militar.
No período da ditadura militar, a expansão foi movida pelos seguintes eixos: a inclusão de setores médios da população no ensino superior por meio de um aumento das IES públicas, com a criação de inúmeras federais e de algumas estaduais, que passaram a compor o núcleo central da expansão universitária, criando um sistema nacional universitário para tornar a universidade o centro formador de um contingente numeroso de técnicos e especialistas para atender o modelo de desenvolvimento dependente do capital internacional; um crescimento do ensino privado, cujas características foram demarcadas principalmente pela existência de faculdades isoladas, sendo poucas as universidades privadas, se compararmos com os dados atuais.
Em 1964, as vagas no ensino superior público representavam 60% do total. Já em 1985, representariam 30% do total. Foram criadas inúmeras facilidades para a construção de uma vasta rede de estabelecimentos de ensino privados, por meio da concessão de subsídios diretos e indiretos. As universidades privadas, principalmente as católicas e pontifícias, recebiam subsídios públicos que reduziam suas mensalidades, propiciavam a criação de contratos por tempo contínuo e a carreira docente, e abriam, além disso, a possibilidade da criação, em algumas delas, de programas de pós-graduação que historicamente foram se constituindo em referência.
Durante a ditadura militar, apesar da grande expansão do ensino privado, que concentrava mais de 60% das matrículas, ocorreu também um certo desenvolvimento do ensino público universitário por meio da fundação de universidades federais e estaduais, principalmente nas regiões nordeste e norte do país.
A expansão do ensino superior promovida nestes últimos quatorze anos de implementação do projeto neoliberal ocorreu segundo uma outra lógica e uma outra orientação política. O fim da ditadura militar trouxe à tona diferentes concepções políticas acerca dos rumos do ensino superior no país, além de evidenciar concepções diferenciadas sobre a necessidade de uma nova reforma universitária.
Os setores progressistas defendiam uma ampla democratização das universidades, um padrão de qualidade único para o ensino superior no país, a indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, e uma ampla autonomia universitária, entendida como fundamental tanto para a democratização da estrutura da educação superior como também para a livre produção de conhecimento. Levantaram a bandeira do ensino público e gratuito, laico e de qualidade, e do direcionamento de verbas públicas apenas para as escolas públicas.
A Expansão Privatista do Ensino superior
Após a promulgação da Constituição de 1998, os artigos que se referem à Educação deveriam ser regulamentados pela elaboração de uma Lei de Diretrizes e Bases e de um Plano Nacional de Educação.
A Lei de Diretrizes e Bases aprovada e em vigor é propositadamente ambígua no que diz respeito ao padrão de qualidade único para o ensino privado e público, à democratização das instituições de educação superior e às exigências de plano de carreira e contrato dos professores da educação superior.
Formaliza a existência de cinco tipos básicos de instituições de ensino superior, qualificando-as em: Universidades, Centros Universitários, Faculdades Integradas, Faculdades Isoladas e os Institutos Superiores, ou Escolas Superiores. Cria, ainda, um contra-senso ao pressupor universidades separadas por áreas de saber e a divisão entre instituições de ensino e de pesquisa.
A autonomia universitária que se refere à aplicação da LDB segundo o entendimento dos empresários da educação representa liberalidade total para a criação de novos cursos e formatação dos “tradicionais”, uma vez que os critérios estabelecidos para a aprovação de cursos foram extremamente facilitadores e os empresários se especializaram em burlar qualquer tipo de controle avaliativo.
Conceder autonomia administrativa e de gestão para empresas de direito privado é falar do óbvio. Como donos e patrões, os empresários possuem toda a autonomia necessária para dirigir, contratar e demitir, com o agravamento de as Mantenedoras juridicamente serem entes diferentes das mantidas, criando para os empresários uma facilidade no descum- primento das legislações trabalhistas e outras.
Uma regulamentação específica que enfoque a relação entre Mante- nedora e Mantida no ensino superior privado se revela no diagnóstico sobre o desenvolvimento do ensino superior brasileiro, num elemento de extrema importância para uma reforma do ensino superior que pretenda mudar o rumo político desenvolvido até o momento.
A autonomia universitária, como preceito constitucional, representa um princípio que deve ser regulamentado pelo seu equivalente de responsabilidade social.
Para os empresários da educação, a exigência de uma gestão democrática dos rumos acadêmicos e administrativos, com a existência e funcionamento de órgãos colegiados, representa uma intervenção inadmissível em suas empresas. Não é à toa que a LDB não se refere da mesma maneira sobre autonomia e gestão universitária para o ensino superior público e para o privado. A LDB, do artigo 43 ao 57 – que regem o ensino superior –, é vaga e omissa em relação à regulamentação de um padrão de qualidade único. Por outro lado, é extremamente precisa e detalhista no que se refere à consolidação de uma estrutura do ensino superior, a qual vem sendo questionada historicamente pelas associações docentes e discentes em todo o país.
O Plano Nacional de Educação, que terá de ser avaliado este ano pelo Congresso Nacional, além de refletir as anomalias contidas na LDB, ressalta que a política de expansão do ensino superior no país se dará preferencialmente por meio da ampliação das vagas nas instituições privadas, em clara conformação com o projeto antide- mocrático e neoliberal.
No PNE aprovado, as metas que indicavam pequenos avanços foram vetadas por Fernando Henrique Cardoso. Somente na seção do ensino superior, o Presidente da República, dos nove vetos totais, fez quatro: a meta que estabelecia uma oferta de vagas nunca inferior a 40% no ensino superior público; a que criava um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Superior de pelo menos 75% dos recursos da união, vinculados à manutenção e à expansão da rede de instituições federais; a que ampliava o acesso ao crédito educativo; e, por fim, a que ampliava o financiamento público à pesquisa científica e tecnológica, tripli- cando em dez anos os recursos atualmente destinados a essa finalidade.
A política neoli- beral concretizada em nosso país, particularmente durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, trouxe profundas mudanças na educação, orientando uma ampla reforma educacional ainda em curso. Essa reforma educacional, de forte marca econo- micista e tecnocrática, retira a educação da esfera dos chamados direitos da cidadania e a coloca como um serviço disponível no mercado. A educação sai da esfera do público, dirigindo-se à esfera do privado. Sai do âmbito dos direitos, e se coloca no dos serviços não exclusivos do Estado, assim como ocorre com a saúde e a previdência social.
Sob a determinação do Banco Mundial, foram sendo moduladas tanto a estrutura quanto a função dos vários níveis e modalidades da educação no Brasil – da educação infantil à pós-graduação. A privati- zação da educação e sua transformação em serviço orientam a política tanto para a escola pública como para a privada, e vem sendo construída por meio de um conjunto de leis e por um número absurdo de portarias, que, pouco a pouco, foram desestruturando a educação nacional e estruturando um “novo” modelo de educação, mais privatista e antide- mocrático. As instituições privadas dirigiram e deram os parâmetros para a estruturação do ensino superior, moldando a lei segundo a realidade estabelecida por esse setor ao longo de sua história. É principalmente nisso que reside a privatização da educação em nosso país como um todo e, particularmente, a da educação superior. Privatização que remodelou tanto a educação superior pública como a privada.
A expansão do ensino superior ocorrida nas últimas decadas respeita essa lógica política. O aumento da quantidade de vagas oferecidas no ensino superior se deve principalmente ao crescimento da rede particular de ensino, que ocorre tanto por meio da ampliação do número de vagas e cursos quanto pela fundação de novas IES privadas em todo o país. O crescimento da rede particular, por sua vez, se explica pela grande defasagem de vagas nas IES públicas em face da demanda crescente. Esse processo recebe uma orientação que tem como objetivo o rebaixamento do papel do nosso país na estrutura internacional, pois não respeita um projeto maior de desenvolvimento econômico e social, e segue as exigências estatísticas dos órgãos internacionais, como o Banco Mundial, além de visar à obtenção de lucros.
Não existe dúvida em relação à necessidade objetiva de expansão do ensino superior no país, já que a inclusão neste nível de ensino, no Brasil, é aviltante se comparada com a existente na maioria dos países da América Latina, e a formação universitária é fundamental num projeto de formação profissional, científica e cultural de quadros.
No entanto, uma análise dos dados dos censos de 1998 a 2004 revela a péssima qualidade escondida por trás da expansão quantitativa do ensino superior. Se, em 1998, o número de universidades privadas quase ultrapassava o número total das públicas, em 2000, apenas dois anos depois, o número de universidades privadas já ultrapassava o número total de públicas. Em 1994, existiam 127 universidades em todo o país, das quais 39 eram federais, 25 estaduais, 4 municipais e 59 particulares. Esse dado é relevante, uma vez que a década de 1990 presenciou um movimento de transformação em todo o país: de centros universitários e faculdades integradas em universidades – fenômeno acelerado após 1994.
Ao se descarac- terizar o que deveria constituir uma universidade, criando-se a possibilidade de universidades focadas num campo de saber, e sem pesquisa e extensão, foram abertas todas as condições para a proliferação de instituições que se denominam universidades. É preciso acrescentar à presente análise que, apesar do aumento do número de universidades e de centros universitários, ainda predominam no Brasil as IES isoladas que, em 2000, de um total de 1.180 IES, 855 eram desse tipo, das quais 782 eram particulares.
Em 2002, foram autorizadas 230 instituições – todas privadas; um crescimento de 19% em um ano, tendo em vista os dados do censo do ensino superior de 2001. Em 2003, ocorreu uma diminuição do crescimento: apenas 118 estabelecimentos foram credenciados, e mesmo assim ocorreu uma expansão de 8%. Atualmente, estão tramitando no Conselho Nacional de Educação quase mil pedidos de creden- ciamento.
Portanto, o dado, do crescimento do número de matrículas de cerca de 28% em quatro anos, evidenciado pelo censo de 1998, que foi apresentado como um grande avanço pelo MEC, quando comparado ao ocorrido em quatorze anos (20,6%), e de um crescimento de 13,7% de 1999 a 2000, não explica a qualidade desse crescimento que foi dire- cionado para a rede particular, o que não demonstra uma democratização no acesso ao ensino superior. A “responsabilidade” pela formação dos profissionais de nível superior está colocada principalmente nas mãos dos empresários da educação. Os dados retirados dos censos efetuados entre 1998 e 2004 demonstram que a qualificação docente, o regime de contrato e o tipo de educação oferecidos ao mercado pelas IES particulares, em sua grande maioria, não se baseiam num padrão de qualidade social.
No que diz respeito à qualificação docente, os dados do censo de 1998 revelam também uma grande desproporcionalidade entre as IES públicas e privadas. O número de docentes com especialização, mestrado e doutorado nas IES públicas era, em 1998, 62% maior do que nas IES privadas. Em 2000, esta relação era de 55% mais professores qualificados na rede pública do que na rede privada, mantendo essa proporcionalidade em 2004, com o agravante de que não existe o comprometimento, na grande maioria das instituições privadas, com programas de qualificação docente, nem quadros de carreira.
Quando analisamos a expansão voltada ao interior do país, expressa pelos dados dos censos (1998-2000), verificamos que ela vem se dando quase exclusivamente na rede particular, fundamentalmente em IES do tipo não-universitário, nas quais predomina o regime de contratação por hora-aula e com menor número de professores com mestrado e doutorado.
Acrescenta-se a isso o fato de os cursos mais oferecidos pela rede particular de ensino superior em todas as regiões do país serem: direito, administração e contabilidade, além de cursos de curta duração de formação de professores.
Este setor em expansão arrecadou 26 bilhões de reais com mensalidades em 2002, representando, segundo dados da Fundação Getulio Vargas, 1,3% do PIB brasileiro, índice maior do que o da saúde privada, que atualmente representa 1,0% do PIB.
Os dados apresentados revelam que a expansão do ensino superior no Brasil vem se dando de forma articulada com a política mais geral de orientação neoliberal. É uma expansão antidemocrática e priva- tista, além de quase exclusivamente empresarial e mercantil, responsavel por 78% das matrículas; demonstra um descaso com as futuras gerações de profissionais e com um projeto de desenvolvimento autônomo de nosso país.
A política de priva- tização do ensino superior moldou um complexo sistema privado que hoje possui características novas e uma tensão constante. As chamadas comunitárias foram, com raras exceções, alterando seu caráter, transformando-se em universidades lucrativas. Entre as filantrópicas, existe uma enorme diversidade; isto sem falar nas modalidades estruturais e administrativas e de exigências entre os diferentes tipos de instituições de ensino superior.
Uma reforma da educação superior a serviço do desenvolvimento nacional
Realmente, precisamos de uma AMPLA reforma do ensino superior para o país. Porém, essa reforma tem de reorientar a educação superior no Brasil para colocá-la a serviço de um projeto democrático de desenvolvimento nacional. Para isso, sua expansão tem de estar dire- cionada para um planejamento nacional, levando-se em consideração as necessidades regionais e, ainda, a complexidade da formação de profissionais, técnicos e cientistas.
Faz-se necessário conceber e regulamentar o ensino superior privado como concessão do Estado, compondo juntamente com o ensino superior público um amplo e articulado sistema nacional de ensino superior que coloque padrões de qualidade, redefina a expansão, fortaleça a democracia e regulamente a autonomia universitária, orientando as políticas de ensino, pesquisa e extensão.
Que resgate a importância da graduação, atualizando os currículos com uma formação ampla, crítica e com fundamentação teórica, abrindo possibilidades para a continuidade da formação e a possibilidade de utilização dos avanços das novas tecnologias de comunicação e informação. Que impulsione a produção de conhecimentos, retirando do foco as avaliações meramente quantitativas da produção docente e discente. Que redimensione a estrutura universitária no sentido de democratizá-la e de agilizá-la para que cumpra seu papel social, e que fundamentalmente democratize o acesso e permanência, colocando como meta principal a expansão da educação superior pública e gratuita. Esse sistema do ensino superior brasileiro deve colocar a universidade a serviço da complexa sociedade brasileira.
O Sistema Nacional do Ensino Superior necessitará redefinir o conceito de universidade, exigindo a indissociabilidade entre ensino pesquisa e extensão e colocando-a a serviço da formação fundamental e continuada dos professores e trabalhadores da educação básica.
O Ministério da Educação, ao colocar na agenda a questão da Reforma do Ensino Superior e estabelecer o princípio do diálogo com os setores da sociedade como método para a construção da proposta de lei orgânica, indicou, por um lado, a importância de se buscar construir uma política que oriente o ensino superior brasileiro nos próximos anos num rumo diferente daquele que o vem direcionando nos últimos anos, e por outro, que para fazer isto serão necessárias opções claras de direcionamento, sem as quais não se fará reforma, e tampouco se recolocará o ensino superior a serviço de uma nova política.
Colocar setores diferentes e, em certos casos, até antagônicos à mesa como método de construção de uma proposta não pressupõe acreditar que uma reforma que mude o rumo até agora desenvolvido possa estar acorde a todos os interesses existentes.
Os setores que representam os trabalhadores, os estudantes, a comunidade científica e os dirigentes das instituições públicas e das instituições comprometidas com a qualidade e com a gestão democrática da educação superior procuram contribuir no sentido de estabelecer um novo projeto, cujas bases legais sólidas orientem o desenvolvimento da educação superior pública e privada nos próximos anos.
O Ministério da Educação tem obtido, por meio da metodologia aplicada, a contribuição clara das entidades nacionais que não se furtam a elaborar propostas e participar dos debates e encontros promovidos. No entanto, todo o esforço até agora empreendido será frustrado se continuar a ser verificada a fragilidade política e a ambigüidade flagrante entre os princípios e diretrizes e os elementos de concretização da proposta.
O documento apresentado pelo Ministério da Educação no dia 2 de agosto de 2004 para discussão com as entidades nacionais revela que, apesar de um conjunto de princípios e diretrizes avançadas, que apontam a necessidade de mudanças significativas, a proposta, na sua concre- tização, é frágil, e em quase nada modifica a política exercida nestes últimos quatorze anos.
Princípios tais como: o entendimento da educação como um bem público e direito básico e universal dos cidadãos e como fator estratégico para a nação, a concepção de que o Sistema de Ensino Superior, tanto público como privado, tem uma missão estratégica no projeto de desenvolvimento cultural econômico e social do país, a indissocia- bilidade entre ensino, pesquisa e extensão nas universidades, a gratuidade do ensino superior público, o necessário vínculo da educação superior com os demais níveis de ensino, controle e acompanhamento social das instituições de ensino superior, que, entre outros, fazem parte do referido documento, são fluidos porque não são reafirmados por meio de propostas concretas nos itens que articulariam os princípios e a proposta propriamente dita de reforma.
A idéia de um sistema articulado que englobe o ensino superior público e privado se perde no documento, aparece de forma difusa, ora mantendo a idéia de um sistema único, ora aparecendo como dois sistemas com marcos regulatórios próprios.
O preceito de autonomia fica definido como o é na política atual, diferenciando as exigências para as instituições públicas e privadas. Não é redefinido o papel da universidade. É mantida a idéia de universidades por área de saber. Não se exige gestão democrática e indissociabilidade entre ensino pesquisa e extensão para as instituições universitárias privadas. Fala-se da necessidade da construção de bases legais que regulem a relação entre as instituições mantenedoras e as instituições mantidas, sem, no entanto, especificar como isto poderia ser concretizado. Fala-se do papel da avaliação na construção política da reforma, mas não se estabelece bases mínimas de padrão único de qualidade. No documento, ainda é considerada a possibilidade, em determinados casos, de ampliar o princípio da autonomia para instituições não universitárias.
Fala-se da responsabilidade social das instituições de ensino superior públicas e privadas na construção de um projeto de desenvolvimento nacional soberano, com bases democráticas, mas no documento não encontramos nenhuma concretização deste princípio, uma vez que nenhuma exigência de gestão democrática é feita para as instituições privadas.
É inadmissível que instituições chamadas universitárias não promovam democracia interna, não consultem a comunidade interna e externa sobre seus rumos acadêmicos e sociais, não produzam conhecimento e impeçam a organização docente e discente.
Admitir, diferentemente, que o estabelecido para as instituições federais não possa valer para as outras instituições é manter a mais explícita das contradições com os princípios que fariam desta reforma uma verdadeira reforma do ensino superior brasileiro.
O documento é contraditório, pois sustenta um discurso de autonomia, liberdade, respeito às diferenças, inclusão social, colaboração e articulação com o desenvolvimento cultural e político do país, compromisso com um projeto de nação livre e soberana, mas não traduz em critérios claros as bases mínimas que colocariam a Educação Superior Brasileira no rumo apregoado.
As diferenças podem ser negociadas na elaboração de uma proposta democraticamente cons- truída. No entanto, buscar compatibilizar interesses antagônicos representa perigo político e uso inadequado do debate democrático para justificar a apresentação de uma proposta estranha à maioria das entidades envolvidas e realmente comprometidas com a afirmação do papel estratégico do ensino superior brasileiro num novo projeto de desenvolvimento nacional.
Referências bibliográficas
Censo 1998 – MEC /INEP.
Censo 2000 - MEC /INEP.
Censo 2002 - MEC/INEP.
Reforma Da Educação Superior – Reafirmando Princípios e Consolidando Diretrizes da Reforma da educação Superior – Documento II. Ministério Da Educação. Brasília, 2 de agosto de 2004.
|
|
