Henrique Altemani de Oliveira

Tornou-se lugar comum apontar que o mundo não é mais o mesmo depois dos atentados ocorridos em 11 de setembro, que o mundo tinha mudado e que as perspectivas de guerra e paz não mais se enquadravam nas experiências históricas. 
No entanto, transcorridos quatro meses, com mais uma guerra, com a intervenção no Afeganistão e com a derrota do Taleban, sem se chegar à prisão de Osama Bin Laden, o que mudou? Na realidade, nada até agora mudou.
Mesmo assim, a presente análise parte do raciocínio de que, da mesma forma que a queda do Muro de Berlim foi um emblema dentro do processo de fim do sistema bipolar e da desintegração da União Soviética, o 11 de Setembro pode ser encarado como um emblema, um ponto de inflexão, que forçará o conjunto dos Estados a repensar o sistema internacional e seus regimes. 
De um lado, aventa-se a hipótese da possibilidade da emergência de alterações estruturais no sistema internacional, com mudanças principalmente nos regimes de segurança internacional, enquanto que, de outro, levanta-se a probabilidade de os Estados Unidos instrumentalizarem os eventos para ampliação de sua capacidade de influência, ou mais claramente da tendência de manutenção de uma unipolaridade. 
Quanto a esta segunda hipótese, Huntington, celebrizado pela idéia do choque das civilizações, ao tratar dos interesses estratégicos dos Estados no pós-Guerra Fria, deixa bem claro que um dos três principais interesses globais é evitar o surgimento de um poder político-militar hegemônico na Eurásia.1 Na avaliação de Huntington, a manutenção de um esquema de equilíbrio de poder estável na Eurásia dar-se-ia, entre outros fatores, pela expansão da Organização do Tratado do Atlântico Norte (Otan), de forma a neutralizar possíveis interesses russos ou alemães, bem como pela continuidade da aliança militar com o Japão, e também evitando uma possível expansão chinesa, incentivando-se as tendências em direção ao pluralismo político e à economia de mercado na China.2

Mudanças sistêmicas
Para se entender a idéia de mudança a partir do 11 de Setembro, faz-se necessário raciocinar sobre alguns aspectos de caráter mais teórico ou didático.
Primeiro, esquematicamente, pode se raciocinar com a premissa de que o mundo, ou como se prefere em Relações Internacionais, o Sistema Internacional é definido a partir de uma determinada distribuição do poder mundial, complementada pela forma como os Estados com maior poder se comportam: se são agressivos ou não, cooperativos ou não, etc. Segundo, assim como nas sociedades nacionais, o contexto internacional pressupõe um conjunto de regras, normas ou instituições, que correspondendo às regras do jogo possibilita o funcionamento das relações econômicas, políticas e de segurança. Isto é, essas regras, definidas entre os atores internacionais, possibilitam uma previsibilidade do comportamento internacional. Esse conjunto de regras pode ser rotulado como correspondendo à Ordem Internacional ou como Regimes Internacionais.
Muito mais do que nas sociedades nacionais, a definição desses regimes é fundamental para a manutenção da estabilidade internacional se se considerar que os Estados, por mais que se queira negar, são soberanos dentro de um sistema anárquico. Isto é, não existe nenhum poder legítimo acima dos Estados que os obrigue a se comportar dessa ou daquela maneira. E, mais do que isso, a noção de anarquia pressupõe não só a ausência de um poder superior, mas igualmente a inexistência de valores universais.
Assim, do fim da II Guerra Mundial até o início da década de 90, o Sistema Internacional era bipolar, com dois atores predominantes (EUA e URSS) e com Regimes Internacionais que correspondiam aos interesses do Sistema Internacional definido pelos dois principais atores.
E depois da Guerra Fria? No pós-Guerra Fria, o que se observa é a dificuldade de definição de quais são os atores e igualmente a incapacidade ou falta de vontade política de se definir as regras do jogo do mundo pós-Guerra Fria. 
Por exemplo, há um absoluto consenso sobre a necessidade de reforma do Conselho de Segurança da ONU. Porém, como reformar? Quais Estados devem ser membros permanentes?
E as instituições de segurança? A Otan, com um perfil voltado para a defesa do Atlântico Norte, em oposição ao Pacto de Varsóvia, continua adequada ao presente momento, mesmo após a dissolução do Pacto de Varsóvia, ou necessita de reformulação?
Por que a segurança da Ásia continua sendo mantida pela presença efetiva dos Estados Unidos, com suas tropas estacionadas no Japão e no paralelo 38 da Península Coreana? Isso era justificado com base na realidade da Guerra Fria, sob a ameaça do comunismo. Continua ainda pertinente?
Assim, a previsão mais forte em decorrência do 11 de Setembro é que esse evento reforça sobremaneira a necessidade de se pensar num "contrato internacional" que redefina as regras do jogo.
Essa percepção é ainda mais reforçada se se considerar que era exatamente os EUA que se opunham a um processo de negociação de definição de novas regras. E que, principalmente, no que se refere à área de segurança, sua preocupação era evitar o surgimento de algum outro ator que pudesse rivalizar com o seu poder. 
Assim, a mudança que, em termos sistêmicos, se espera é:
Primeiro, um crescimento consensual entre Estados de aceitação da necessidade de revisão e de redefinição das regras do Sistema Internacional, principalmente no que tange às questões de segurança internacional.
Segundo, no pós Guerra Fria tornou-se lugar comum considerar que guerras seriam eventos do passado e que agora somente ocorreriam conflitos comerciais que não induziriam a conflitos armados, mas que seriam julgados por eficientes mecanismos de solução de controvérsias. Assim, o plano econômico internacional tornou-se o mais relevante na agenda internacional. Agora, retoma-se a importância, senão a prioridade, do plano político-estratégico no relacionamento internacional.
Terceiro, a retomada do plano político-estratégico faz-se num contexto de diferenciação entre as ameaças tradicionais e as novas ameaças. Interessante é observar que essas novas ameaças estavam perfeitamente englobadas no processo comercial do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio e da Organização Mundial do Comércio (Gatt/OMC), mas utilizadas em forma de pressão nas negociações comerciais ou como instrumentos de obtenção de concessões ou de imposição de protecionismos.
Quarto, exatamente em função da prioridade conferida às questões econômicas, e da crença na ampliação do processo cooperativo entre os Estados que tornaria distante a emergência de conflitos internacionais, ocorreu um descuido da defesa nacional. Assim, dever-se-á retomar a preocupação com a segurança interna, reforçando-se tanto agências de inteligência tendo em vista principalmente as novas ameaças, quanto as tradicionais, militares propriamente ditas.
Quinto, em decorrência da retomada da prioridade do plano político-estratégico, como conseqüência econômica provavelmente ocorrerá um crescimento dos fluxos de investimento para o desenvolvimento de tecnologias correlacionadas com a manutenção tanto da segurança internacional quanto da nacional. 
Sexto, nesse sentido, como conseqüência do gasto em defesa, tendencialmente a oferta de capital para desenvolvimento estará mais contraída, afetando significativamente os países em desenvolvimento, entre os quais a América Latina. No plano genérico, o Brasil e América Latina serão afetados com o possível desvio de investimentos para armamentos em detrimento dos para desenvolvimento. Além do investimento em si, a região tende a ser igualmente afetada no que se refere ao acesso ao mercado norte-americano com a ampliação do xenofobismo e com a percepção de que a América Latina só tem problemas a transferir para os Estados Unidos. Ainda que pareça piada, no 11 de Setembro, as fronteiras com o Canadá ficaram em estado de alerta e observação enquanto que as do México foram fechadas.
Sétimo, no plano dos indivíduos, as populações, muito mais do que os Estados, acreditavam piamente que com o desaparecimento do comunismo e com a toda poderosa globalização, entendida como um processo de mundialização dos valores democráticos e de livre mercado, as ameaças eram realmente coisas do passado. Assim, a percepção da insegurança individual ampliou-se consideravelmente, estando ainda mais agravada pelo desconhecimento de quem é o inimigo e de onde ele vem. Neste momento, a idéia de histeria coletiva aparenta estar sendo incentivada, enquanto necessária para manter o apoio internacional e doméstico (nos EUA), principalmente da opinião pública, às ações que estão sendo efetivadas no Afeganistão, com possibilidades de extensão para outros teatros de operação. Em princípio, o Sistema Internacional condenou o ataque terrorista, lamentou a destruição e a perda de vidas, porém não endossou uma ação retaliatória sem a certeza da participação confirmada de Estados ou especificamente do Afeganistão. Veja-se que os Estados Unidos não se utilizaram do Conselho de Segurança da ONU para legitimar sua ação, como tinha obtido no caso da Guerra do Golfo. Assim, processa-se uma Guerra de Informação, fundamental para uma vitória no atual conflito.
Um bom exemplo dessas tendências revelou-se logo após os atentados de 11 de Setembro, quando houve a cobrança de que a reação da América Latina não fosse só retórica, mas que se fizesse presente em ações concretas, sem que se soubesse, no momento, de que tipo poderá ser essa ação: armada, política, econômica, etc.
Aí então desenvolveu-se a percepção de que os Estados Unidos condicionariam seu futuro relacionamento com a América Latina a partir do apoio que estivesse recebendo.
Neste sentido, a proposta brasileira de acionar o Tratado do Rio (Tratado Interamericano de Assistência Recíproca - Tiar) foi muito interessante porque deslocou a discussão ou a cobrança da relação bilateral para uma multilateral, da emocional para uma institucional, sendo que o tratamento nos planos institucional e multilateral tende a reduzir a capacidade de pressão norte-americana.
E, mais do que isso, o que é o Tiar? Um organismo obsoleto, reflexo do primeiro momento de desenho da Guerra Fria, representando a institucionalização da defesa regional em termos de adesão à lógica da Guerra Fria e de aceitação da hegemonia dos Estados Unidos no processo de oposição à União Soviética. Um organismo cuja falência foi decretada e reconhecida principalmente a partir do episódio das Malvinas.
Assim, acionar o Tiar não corresponde a um ato de subserviência, mas à tentativa de início de um processo de renegociação do Sistema Interamericano, ao menos no que tange às questões de segurança. Em resumo, a retomada do Tiar implica uma negociação institucionalizada; no plano multilateral, ela reforça a necessidade de discussão sobre a redefinição dos mecanismos de segurança regional e, de quebra, pode favorecer a política brasileira de poder no plano sub-regional.
Neste sentido, qualquer rearranjo regional afetará sensivelmente o processo Alca. Aparentemente, a negociação da Alca já apresentava a existência de duas agendas de segurança no continente americano. Uma, a dos Estados Unidos, decorrente da sensação de vulnerabilidade frente à exposição aos problemas sociais e culturais de seus vizinhos (fluxos migratórios, tráfico de drogas, terrorismo, problemas ambientais, lavagem de dinheiro, corrupção governamental). E a segunda agenda, dos países latino-americanos, precipuamente econômica e/ou comercial, é interpretada como fundamental para reativar processos de desenvolvimento.
Assim, o caminho para evitar um maior isolamento da região no plano econômico-comercial poderá ser a introdução desse tema nas discussões sobre as questões de segurança dentro do Tiar. Nada de novo a não ser retomar a associação entre segurança e desenvolvimento ou de desenvolvimento associado. Enfim, esse raciocínio corresponde à percepção de que a Alca, na realidade, já correspondia a um processo de renegociação do sistema interamericano, só que, talvez a partir de agora, possa haver uma inversão na agenda. A partir da segurança, renegociar o sistema regional e introduzir as questões econômicas.

Unipolaridade
A outra possibilidade, de tendência de aumento da capacidade de influência norte-americana, caminhando para um desenho unipolar no qual os Estados Unidos mantenham e exerçam a missão de manutenção da segurança internacional, delineia-se com relativa clareza no cenário estratégico asiático. Assim, além dos interesses específicos apontados por Huntington, de manutenção do Japão sob o guarda-chuva americano e de "domesticar" a China pela ampliação do relacionamento econômico-comercial, acresce-se agora a possível e real presença das forças americanas na Ásia Central. De um lado, esse movimento pode ser interpretado como representando os interesses unilaterais americanos e, de outro, a possibilidade de expansão da área de atuação da Otan, enquanto organismo multilateral de segurança, mesmo que inteiramente dependente dos Estados Unidos. 
Assim, constata-se, em primeiro lugar, o risco potencial e real de penetração americana na Ásia Central e Meridional, especialmente no Paquistão, principal aliado da China na região. Além da ampliação do relacionamento dos Estados Unidos com o Paquistão, o maior envolvimento americano na região abalou profundamente os fundamentos do Grupo de Shangai, que reúne a China, Rússia, Kazaquistão, Quirguistão, Tadjiquistão e o Uzbequistão. Para Beijing, duas motivações eram básicas para a manutenção da parceria. Em primeiro, assegurar o apoio, ou mais precisamente a neutralidade, dos países da região na luta contra a tendência separatista dos uighurs de Xinjian e, em segundo, conter o avanço da influência dos Estados Unidos. 
Enquanto a primeira motivação não desapareceu e aparentemente se apresenta reforçada pelas exigências da "guerra contra o terrorismo internacional", a segunda revelou a fragilidade da parceira. A preocupação chinesa, motivada em especial a partir das manobras das Parcerias para a Paz realizadas pela Otan, em conjunto com o Kazaquistão em 1998, de ampliação do papel da Otan e dos Estados Unidos na região foi agora, no entanto, abalada. Os diferentes Estados e principalmente o Uzbequistão ofereceram facilidades para o estabelecimento das forças americanas na região, além de se proporem a uma colaboração de mais longo prazo.
O temor chinês de um crescimento da presença americana na região se amplia com a constatação de que a Rússia está igualmente se aproveitando da situação para negociar um melhor relacionamento com os Estados Unidos, além de um maior papel com a Otan. Esse posicionamento russo já levou a uma redução nas pressões contra o estabelecimento de um sistema de defesa antimísseis e principalmente na denúncia do Tratado sobre Mísseis Antibalístico (ABM) de 1972.
A ampliação do relacionamento americano com o Paquistão, com a Ásia Central e mesmo com a Rússia implica que os Estados Unidos possam controlar direta ou indiretamente o conjunto da massa continental nas costas da China, obrigando os estrategistas chineses a reconsiderar as prioridades que tinham definido desde o fim da Guerra Fria.
"Para Pequim, a República Popular da China (RPC) se encontra hoje confrontada com um risco real de ‘encapsulamento' que ela deverá estrategicamente levar em conta. O risco de um duplo front, justificado pelo fato de que, mesmo fora da hipótese de um engajamento direto, Washington não poderá aceitar de deixar sem vigilância uma zona potencialmente muito instável, obrigará sem dúvida a RPC a consagrar seus meios limitados a outros objetivos, além do reforço de suas capacidades de projeção e de controle marítimo, que tinha sido a grande prioridade dos militares chineses no contexto mais favorável para a RPC no pós-Guerra Fria".3 
Ainda que de uma forma dúbia e implicando uma ação até então não assumida, a participação japonesa nas operações militares americanas, com o envio de navios e aviões para apoio logístico além de soldados, redunda em aval à presença dos Estados Unidos na região. 
Talvez um teste para o crescente poder americano na região será a atitude a ser tomada em relação à Coréia do Norte. Embora constantemente apontada como mantendo ligações com grupos terroristas, qualquer ação em relação à Coréia do Norte deve afetar diretamente interesses tanto da China quanto do Japão e da Coréia do Sul.

Anotação final
Em reação aos atentados de 11 de setembro, ainda que com um interesse e ação unilateral, os Estados Unidos procuraram manter uma de suas estratégias do pós-Guerra Fria, a de forçar uma participação maior dos diferentes atores, por meio de uma divisão de custos (burden sharing) e explicitada na equação do Bem contra o Mal. Nesse sentido, pode-se considerar que se reforça a perspectiva de ampliação das práticas de engajamento e de expansão (engagement and enlargement), em vez da política da contenção utilizada durante a Guerra Fria. 
Mesmo que os cenários não estejam claros, aparentemente o 11 de Setembro teve o papel de gerar pressões para uma ação global de reordenamento internacional, seja numa perspectiva multipolar ou numa unipolar.

Henrique Altemani de Oliveira é professor do Departamento de Política da Faculdade de Ciências Sociais da PUC-SP

Notas
1. HUNTINGTON, Samuel. "A mudança nos interesses estratégicos americanos". Política Externa, São Paulo, I (1): 21, junho 1992.
2. Idem, ibidem, p.26. 
3. NIQUET, Valérie. "La Chine face aux défis stratégiques de l´après 11 septembre" Perspectives Chinoises, Hong Kong, 67, septembre-octobre 2001.