Nereide Saviani

A elaboração do Plano Nacional da Educação (PNE) é determinada pela Constituição Federal, artigo 214, que dispõe sobre sua duração (plurianual), "visando à articulação e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis e à integração das ações do Poder Público" - com os seguintes objetivos: erradicação do analfabetismo; universalização do atendimento escolar; melhoria da qualidade do ensino; formação para o trabalho; promoção humanística, científica e tecnológica do País.
Em consonância, a Lei de Diretrizes da Educação Nacional (LDB) - (Lei N.º 9.394/96) - estabelece como uma das competências da União: "elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios" (art. 9.º, inciso I). E, nas Disposições Transitórias, no parágrafo primeiro do artigo 87, prescreve: "A União, no prazo de um ano a partir da publicação desta Lei, encaminhará ao Congresso Nacional o Plano Nacional de Educação, com diretrizes e metas para os dez anos seguintes, em sintonia com a Declaração Mundial de Educação para Todos."1 
A atual LDB foi sancionada a 20 de dezembro de 1996. Para que o dispositivo sobre o PNE fosse atendido, o MEC deveria encaminhar proposta ao Congresso Nacional até 20 de dezembro de 1997. No entanto, o Executivo não cumpriu sua atribuição. Por sua vez, parlamentares da oposição, encabeçados pelo deputado Ivan Valente (PT/SP), protocolaram, a 10 de fevereiro de 1998, proposta de PNE resultante dos debates que se travaram no 2.º Congresso Nacional de Educação (2.º Coned), realizado em Belo Horizonte (MG), em novembro de 1997. Atropelado, o governo encaminhou Mensagem Presidencial ao Congresso Nacional, dois dias depois (12/02/98), dando entrada à proposta do MEC para o PNE, acompanhada de Exposição de Motivos do ministro da Educação. A primeira proposta, o PNE da sociedade brasileira, constituiu o PL n.º 4.155/98, tendo como apenso o PL n.º 4.173/98, o PNE do governo. 

Governo e Sociedade: caminhos e projetos opostos

Antes de constituir-se como projetos de lei, as propostas do governo e da oposição seguiram caminhos diversos2 . 
O MEC lançou um documento em junho de 1997, anunciando pretender que para a elaboração do PNE se desenvolvesse processo de amplo debate e destacando, entre os principais interlocutores, o Conselho Nacional de Educação (CNE), o Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed) e a União Nacional de Dirigentes Municipais de Educação (Undime). Como sistemática de trabalho, propunha a realização de reuniões gerais, coordenadas pelo Inep e pelas Secretarias do MEC, com possibilidade de "reuniões auxiliares", por iniciativa dos Estados e municípios. 
Além da verticalidade hierárquica, de cima para baixo, os prazos previstos eram tão limitados que na prática inviabilizariam o pretenso "amplo debate". Basta dizer que somente em 20 de agosto foi divulgado o Roteiro de Metas para orientar a discussão, com propostas para os níveis/modalidades de ensino (Ensino Fundamental - prioritário; Educação Infantil - creches e pré-escola; Educação Especial; Ensino Médio; Educação Profissional; Educação de Jovens e Adultos; Ensino Superior; Educação à Distância; Educação Indígena), bem como para Formação de Professores e Valorização do Magistério e para Financiamento e Gestão.
Seguindo a lógica de "Estado mínimo" (transferência de responsabilidades e redução de custos), predominante no governo neoliberal de FHC, o documento atribui aos municípios e Estados a maior parte das responsabilidades. No âmbito federal, situam-se, além do Ensino Superior (para o qual se assume a diferenciação entre "universidades de ensino" e "universidades de pesquisa"), as tarefas de controle: coordenação nacional da política educacional; elaboração de diretrizes e parâmetros curriculares; avaliação; fiscalização das instituições privadas; compressão de gastos públicos. Apenas 9,5% das metas são de iniciativa da União. O investimento em manutenção do ensino fica para os Estados e municípios ou para a inicitiva privada, instituições filantrópicas e organizações não-governamentais. O documento reitera o apelo ao serviço voluntário, como já aparecia no projeto Acorda, Brasil, está na hora da Escola! - depois acentuado no projeto Amigos da Escola. A "colaboração da União" aparece no sentido de: assegurar condições para a formação de agentes educacionais; distribuição de livros e outros materiais didáticos; apoio a transporte escolar; fornecimento de equipamentos de informática (mas negociando-se doação pelas empresas). Quanto ao porcentual do PIB aplicado em educação, propõe uma elevação de 4,6% a 6% em 10 anos (apenas 0,14% ao ano). Ou seja, praticamente não propõe injeção de recursos novos - já que, como vinha pregando o ministro da Educação: "Os recursos são suficientes, o problema é que são mal gastos e mal distribuídos."
Significativamente diferentes foram o caminho e a proposta das entidades reunidas no 2.º Coned, a começar pela participação no debate: foram realizados encontros preparatórios em âmbito estadual e o encontro nacional (de 6 a 9/11/97) constou de várias conferências, mesas redondas, apresentação de trabalhos e plenária para discussão e aprovação do documento Plano Nacional de Educação: Proposta da Sociedade Brasileira. Este apresenta um diagnóstico da situação educacional do Brasil, comparada a de outros países, inclusive periféricos, e demonstrando como estamos longe de alcançar níveis desejáveis de escolarização da população. Traz também uma discussão sobre questões de financiamento, que embasa a proposição de diretrizes, metas e recursos financeiros para os vários níveis e modalidades de ensino. Cabe destacar a proposta de duplicação do porcentual do PIB e sua distribuição pelos níveis, segundo a população a ser atendida, com definição da renda per capita por aluno-ano, de acordo com padrões internacionais. De imediato (para implementação já no início de 1998), passar-se-ia dos então 4,6% do PIB para 6,9%, aumentando-se gradativamente, ano a ano, até atingir 9,1% no 10.º ano (2007). 
Nas diretrizes gerais, o PNE da sociedade brasileira contempla a consolidação de um sistema nacional de educação, prevendo: universalização da educação básica; garantia de educação pública, gratuita e de qualidade para crianças, adolescentes, jovens e adultos com necessidades especiais; valorização dos profissionais da educação; autonomia das escolas e universidades na elaboração do projeto político-pedagógico; política permanente de erradicação do analfabetismo; organização curricular voltada para a formação da cidadania e condizente com a identidade do povo brasileiro, na sua diversidade; participação democrática, legitimidade e transparência na gestão da educação e nos mecanismos de avaliação, interna e externa, das instituições educacionais. Determina a revogação imediata da legislação que dificulta a gestão democrática dos sistemas de ensino e das unidades escolares. Estabelece a descentralização do Estado, com articulação entre as esferas de poder (federal, estadual e municipal) e integração dos respectivos planos de educação. Estipula a criação de estratégias e mecanismos para a participação da sociedade civil no acompanhamento da implementação do PNE e na elaboração e implementação dos Planos Estaduais e Municipais, definindo, nas metas gerais, prazos para a criação do Fórum Nacional de Educação e dos Fóruns Estaduais e Municipais, bem como para a criação de Conselhos Sociais, Conselhos Gestores, Conselhos de Acompanhamento de Recursos para a Educação e Conselhos Escolares. Relacionadas às proposições gerais e visando a atendê-las, são traçadas diretrizes e metas específicas para os diferentes níveis e modalidades de ensino e para a formação dos profissionais da Educação.

A tramitação dos projetos de PNE no Congresso

Uma vez no Congresso Nacional, os Projetos foram encaminhados à Comissão de Educação, Cultura e Desporto (CECD), da Câmara dos Deputados, tendo como relator o deputado Nelson Marchezan (PSDB/RS). O relatório3 , segundo seu autor, levou em conta os debates ocorridos em audiências públicas e a análise de documentos encaminhados à CECD, além das emendas apresentadas pelos parlamentares. 
A realização das audiências públicas iniciou-se no final de 1998. Em 26/11/98, foram expostos os dois projetos e defendidos, respectivamente, pelo deputado Ivan Valente, representando os autores do PL n.º 4.155/98, e pela professora Maria Helena Guimarães de Castro, presidente do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep/MEC), representando o Executivo, autor do PL n.º 4.173/98. Em 03/12/98, foi a vez do tema "Educação Infantil", debatido por representantes do MEC, da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE) e da Associação Nacional dos Docentes do Ensino Superior (Andes). Devido à mudança de legislatura, as audiências somente foram retomadas no ano seguinte (de abril a agosto/99), cujos temas foram os seguintes: "Balanço da Política Educacional e Histórico dos Planos de Educação"; "Educação Infantil e Educação Especial"; "Educação Fundamental"; "Valorização do Magistério"; "Seminário sobre o Fundef" (em duas reuniões); "Educação Média e Tecnológica" (em duas reuniões); "Educação Superior e Autonomia" (em duas reuniões); "Financiamento da Educação"; "Educação de Jovens e Adultos, Educação a Distância e Educação Indígena"; "Experiências concretas na área educacional e de formação profissional"; "Educação, Desenvolvimento, Justiça Social e Distribuição de Renda"; "Sugestões do Conselho Nacional de Educação ao Plano Nacional de Educação".
Figuraram como debatedores representantes de órgãos públicos e de entidades, autoridades governamentais (inclusive ex-ministros) e docentes de várias universidades brasileiras, pesquisadores nas respectivas áreas - indicados pela CECD, pelos parlamentares ou pelos próprios órgãos e entidades4 . O tema da última audiência pública foi "Palavra do Ministro da Educação - Paulo Renato Souza", realizada em 18/08/99. 
O relatório relaciona um conjunto de documentos recebidos pela CECD - tais como: textos e artigos assinados pelos expositores ou por outros estudiosos/especialistas, pareceres sobre o PNE do governo, indicadores estatísticos, moções, notas, registros de depoimentos - que, segundo o relator, contribuíram para a discussão dos PLs e emendas, tendo sido considerados na elaboração do documento final.
Foram apresentadas, inicialmente, 45 emendas ao PL 4.173/98 e nenhuma ao PL 4.155. Convém assinalar que, embora protocolado depois do projeto da oposição, foi o do governo que serviu de referência à elaboração do Substitutivo do relator, que justificou tal decisão por considerar o texto do Executivo "mais realista", com "metas mais viáveis". Colocado em discussão, foram 160 as emendas apresentadas ao Substitutivo. A exemplo das anteriores, elas propunham alterações na estrutura do Plano, redefinição de metas e prioridades e nova redação para itens relativos aos níveis e modalidades de ensino, valorização do magistério, financiamento e gestão. Em sua maioria, procuravam recuperar o espírito do PNE da sociedade brasileira. O parecer do relator propôs a rejeição de 90 emendas e aprovação parcial de boa parte das demais.
Aprovado na Câmara, o Substitutivo Nelson Marchezan foi protocolado, em 03/07/2000, na SSCLSF (Subsecretaria de Coordenação Legislativa do Senado Federal). Após leitura em plenário (2/8), seguiu para a Comissão de Educação, sendo indicado para relator o senador José Jorge, que emitiu parecer favorável, aprovado na Comissão e encaminhado à votação com Requerimento de Urgência, em 12/12. Pela oposição, foi apresentado um segundo Substitutivo, da senadora Emília Fernandes. A tática da situação foi acelerar o processo, de modo a manter o Substitutivo Marchezan, procurando-se evitar o retorno à Câmara. Com a abstenção do bloco da oposição e declaração de voto da autora do segundo Substitutivo, a matéria foi aprovada em 14/12 e remetida à sanção, em 26/12/2000.

Os vetos presidenciais

O Projeto de Lei n.º 4, de 2000, do Senado, na forma de Substitutivo ao PL n.º 1.173/98, que "aprova o Plano Nacional de Educação e dá outras providências", estabelece:
- a instituição do PNE, com duração de 10 anos;
- a obrigatoriedade de elaboração, pelos Estados, Distrito Federal e municípios, dos Planos Decenais correspondentes;
- a realização da primeira avaliação no 4.º ano de vigência da lei;
- o estabelecimento, pela União, dos mecanismos necessários para acompanhamento das metas do PNE, através do sistema nacional de avaliação;
- a elaboração dos Planos Plurianuais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de modo a dar suporte às metas do PNE e dos respectivos Planos Decenais.
O PNE aprovado consta de seis grandes itens: I - Introdução - subdividido em Histórico e Objetivos e Prioridades; II - Níveis de Ensino, subdividido em Educação Básica (Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio) e Educação Superior; III - Modalidades de Ensino (Educação de Jovens e Adultos, Educação a Distância e Tecnologias Educacionais, Educação Tecnológica e Formação Profissional, Educação Especial e Educação Indígena); IV - Magistério da Educação Básica - Formação dos Professores e Valorização do Magistério; V - Financiamento e Gestão; VI - Acompanhamento e Avaliação do Plano. Para cada subitem dos itens II a V são traçados diagnóstico, diretrizes, objetivos e metas, ilustrados por tabelas que indicam, por região, dados de evolução de matrículas nos vários níveis e modalidades de ensino, escolarização da população, taxas de analfabetismo, gastos com educação, origem das receitas etc.
Uma análise do documento final revela que, apesar de prevalecer a lógica da "racionalidade financeira"5 do projeto governamental, a oposição conseguiu, com respaldo na pressão da comunidade educacional, garantir pontos programáticos importantes no espírito do PNE da sociedade brasileira, inclusive quanto à destinação de recursos. Não por acaso, a matéria sofreu vetos do Presidente da República. 
Em mensagem n.º 9, de 09/01/01, FHC comunica ao presidente do Senado Federal que, após ouvir os ministros da Fazenda e do Planejamento, Organização e Gestão, decidiu vetar parcialmente o projeto de lei que aprova o PNE. Os vetos dizem respeito essencialmente a questões de financiamento. São eles: 
- ampliação do Programa de Garantia de Renda Mínima, associado a ações sócio-educativas, (item 1.3, subitem 2.2); 
- ampliação de oferta do ensino público superior (Item 4.3, subitem 2);
- criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Superior (item 4.4, subitem 2.4); 
- ampliação do crédito educativo, associada a processos de avaliação das instituições privadas e agregando-se contribuições federais, estaduais e das próprias instituições beneficiadas (item 4.4, subitem 2.6 );
- ampliação do financiamento público à pesquisa científica e tecnológica, através de agências federais e fundações estaduais de amparo à pesquisa, em colaboração com empresas públicas e privadas (item 4.4, subitem, 29); 
- ampliação do porcentual do PIB destinado à educação: mínimo de 7% na década, pelo esforço conjunto da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (item 11.3, subitem 1); 
- alocação de valores por aluno, correspondentes a padrões mínimos de qualidade definidos nacionalmente, nas três esferas governamentais e em todos os níveis de ensino (item 11.3, subitem 7); 
- garantia de recursos do Tesouro Nacional para pagamento de aposentados e pensionistas do ensino público, desvinculando-os das despesas para desenvolvimento do ensino (item 11.3, subitem 1.3).
Nas razões do veto, a principal alegação foi a não previsão de fontes de custeio no Plano Plurianual (PPA), com desrespeito à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), configurando-se matérias que contrariam o interesse público.
As conseqüências destes vetos são evidentes: ausência de perspectiva de solução dos nossos problemas educacionais, não somente nos quesitos vetados, mas nos demais itens programáticos, que ficam inviabilizados por falta de recursos.

A apreciação dos vetos e a pressão para sua derrubada

É o artigo 66 da Constituição Federal que dispõe sobre condições e prazos para emissão e comunicação dos vetos presidenciais e sua apreciação pelo Congresso Nacional. 
Diz o parágrafo 1.º desse artigo que o presidente da República pode vetar total ou parcialmente o projeto que considerar "inconstitucional ou contrário ao interesse público", devendo fazê-lo "no prazo de quinze dias, contados da data do recebimento". Determina o mesmo parágrafo a comunicação dos motivos do veto ao presidente do Senado Federal "dentro de quarenta e oito horas".
Quanto à apreciação, o parágrafo 4.º do referido artigo determina que se dê "em sessão conjunta", no prazo de "trinta dias a contar de seu recebimento". E que a rejeição do veto só se efetivará "pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores, em escrutínio secreto". Já o parágrafo 6.º assim estabelece: "Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no parágrafo 4.º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final, ressalvadas as matérias de que trata o art. 62, parágrafo único".6 
No entanto, no caso em pauta, consta das súmulas das sessões legislativas do Congresso Nacional que a leitura em plenário se deu somente no dia 21/03/2001, quando se designou uma Comissão Mista para relatar os vetos, formada pelos senadores Freitas Neto, José Fogaça e Emília Fernandes e pelos deputados Nelson Marchezan, Pauderney Avelino e Maria Elvira. 
Como se explica não ter o Congresso Nacional apreciado a matéria, passados mais de oito meses do recebimento da mensagem presidencial? Ocorre que suas pautas já vêm sendo há muito sobrestadas, em virtude do excesso de Medidas Provisórias (que são priorizadas, com respaldo na ressalva acima referida). O artifício utilizado é a realização de sessões avulsas e reuniões extraordinárias. Somente uma pressão acirrada sobre os parlamentares poderá levá-los a atribuir caráter de urgência a este assunto. A questão que se coloca para os educadores é a mobilização de toda a sociedade pela derrubada dos vetos, embora saibamos das dificuldades disto, pois necessitaria da efetiva participação de um Congresso Nacional que, através da base parlamentar de sustentação desse governo, tem cedido às pressões presidenciais.
Não faltam argumentos para questionar os motivos apresentados para os vetos7 . Por exemplo, quando o presidente alega a não previsão de recursos no Plano Plurianual (que tem vigência de quatro anos), além de submeter o PNE a um plano de menor duração, prefere uma interpretação restrita daquele dispositivo, cujos macroobjetivos prevêem elevação do nível educacional da população, ampliação da capacitação profissional, oferta de escola de qualidade para todos, erradicação do trabalho infantil degradante, proteção ao trabalhador adolescente. Incompatível com a Constituição Federal é o próprio governo ao invocar leis "infraconstitucionais" (Plano Plurianual e Lei de Responsabilidade Fiscal) exatamente para se desobrigar das funções do Estado em relação à expansão e à qualidade da educação, previstas na Carta Magna. 
Os parlamentares comprometidos com os interesses realmente públicos têm, sem dúvida, uma interpretação muito diferente dos dispositivos constitucionais e dos meios que possibilitam ou dificultam seu cumprimento, numa perspectiva de "racionalidade social" 8 , e saberão defendê-los com vistas à derrubada dos vetos. Mas precisam do respaldo da sociedade organizada. Várias medidas já foram tomadas e precisam ser ampliadas e defendidas, com o máximo de mobilização. Em junho deste ano, um abaixo-assinado, com 18 mil nomes, foi entregue por representantes da Campanha Nacional pelo Direito à Educação ao presidente da Comissão de Educação da Câmara dos Deputados. Em setembro, o Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap) e a referida Campanha realizaram uma pesquisa que indica posição favorável à derrubada dos vetos, especialmente na questão da elevação do porcentual do PIB a ser aplicado à educação: 224 deputados (43,66%) e 41 senadores (50,61%)9 . Tal resultado fornece pistas para a definição dos meios e prioridades de mobilização e pressão, para que a resposta à pesquisa se traduza, efetivamente, em voto (que é secreto). Mais recentemente, dia 3 de outubro, representantes de entidades que participaram, em Brasília, da 2.ª Marcha Nacional em Defesa e Promoção da Educação Pública, entregaram ao presidente do Senado uma carta expondo os motivos da luta pela derrubada dos vetos e solicitando urgência na votação da matéria.

Ampliar a luta

O PNE, enquanto projeto da comunidade educacional, debatido nos Coned's, procurou apresentar propostas voltadas para os interesses dos trabalhadores. Na Câmara e no Senado, o projeto do governo recebeu emendas, a maioria no sentido de recuperar o espírito do PNE da sociedade brasileira. O produto alcançado pode não ser o ideal, mas reuniu elementos importantes para se acumular condições de enfrentamento ao atraso educacional do País. Para um governo dotado de vontade política, que, de fato, priorizasse a educação, as metas seriam viáveis. No entanto, não é este o caso do governo FHC e seus aliados. De caráter neoliberal, sua tônica é desresponsabilizar o Estado em relação aos direitos (constitucionais!) dos cidadãos. De forma vergonhosa, "justifica" o veto àqueles itens alegando tratar-se de matéria que contraria o interesse público, invocando a Lei de Responsabilidade Fiscal que, como sabemos, é um curvar-se do País às imposições do FMI. Presumivelmente, defender o interesse público é pagar uma dívida que em nada beneficiou o povo brasileiro, é socorrer banqueiros... 
Convém ressaltar que a luta pela democratização da educação é parte da luta pela democratização da sociedade em seu conjunto. Este é mais um exemplo de que a perspectiva de melhorias educacionais depende da mudança desse quadro mais geral. É imprescindível, pois, a união de forças contra FHC e FMI, em defesa da soberania nacional, da democracia e dos direitos dos trabalhadores.

 A professora Nereide Saviani é doutora em Educação pela PUC-SP