Francisco Heitor de Magalhães Souza e Maria das Graças M. Ribeiro

O mundo viveu, a partir de meados do século 20, uma fase de crescimento econômico sem precedentes. Em 1971, no entanto, o fim da conversibilidade ouro/dólar constituía um sintoma de que esta fase excepcional de prosperidade não encontrava as condições de continuidade. À época, atribuía-se à elevação do preço do petróleo no mercado internacional a responsabilidade pela desaceleração da economia. Na verdade, a queda de rentabilidade no setor produtivo foi se configurando, pouco a pouco, como mais um ciclo de crise econômica, a qual, estendendo-se pelas décadas seguintes, expressava contradições inerentes à própria dinâmica da acumulação capitalista.
Dadas as dificuldades inerentes à sua reprodução, o capital buscou, então, na esfera financeira, novas formas de valorização. Deste modo, estavam lançadas as bases para a formação de um mercado de eurodólares, que ao reciclar os lucros gerados pelo petróleo dos países árabes, produziam um excesso de liquidez no mercado internacional, induzindo muitos países do Terceiro Mundo a contrair de uma dívida que se tornaria gigantesca. O envio dos juros ao sistema bancário multinacional privado dos países centrais, para o pagamento dos créditos concedidos, fortalecia ainda mais o mercado financeiro global (Chesnais, 1996).
Na passagem para os anos 80, buscando a recentralização do dinheiro mundial em suas mãos, os Estados Unidos elevaram sua taxa de juros, abriram o seu sistema financeiro ao exterior e deram início a um amplo movimento de desregulamentação monetária e financeira, o que resultaria numa espetacular expansão do endividamento do Estado. Tal fato repercutiu fortemente na distribuição dos movimentos internacionais de capitais, detonando um processo de mundialização financeira. O recurso ao endividamento público tornava-se, em meados dos anos 80, uma prática generalizada, levando os bônus públicos a tornarem-se altamente atraentes aos ativos financeiros ávidos por liquidez e rendimentos estáveis.
A mundialização financeira traduz, para Chesnais, a emergência de um novo modo de funcionamento do capitalismo. Este é agora ordenado “pelas operações e pelas escolhas de formas de capital financeiro mais concentradas e centralizadas do que em qualquer período anterior do capitalismo, [baseando-se ainda] nas transformações da ‘relação salarial’ e em um agravamento muito forte da taxa de exploração (níveis de salário, duração dos contratos, ‘flexibilidade’ da contratação e condições de trabalho nas empresas) ...” (Chesnais, 1997:21). Contribuiu para tal processo a aplicação de novos conhecimentos científicos e tecnológicos aos métodos de produção, implicando o aprofundamento da automatização, da informatização, assim como novas formas de gestão nas empresas capitalistas.
Cabe considerar que outra dimensão relevante deste processo de profundas transformações que o mundo viveu, no final do século 20, diz respeito a uma reconfiguração das relações e estruturas de dominação políticas. Deste modo, organismos multilaterais, existentes desde os acordos de Bretton Woods, como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e Banco Mundial, ganharam maior visibilidade ao tentar definir determinadas políticas econômicas para os países pobres, e estabelecer mundialmente princípios jurídico-políticos e padrões socioculturais.
Em todo este processo, a educação, além de tender a ser deslocada para o âmbito do mercado, se depara com novos desafios, passando a ser destacada como “instrumento chave” de sobrevivência dos indivíduos e dos países na chamada “era da competitividade mundial” (Petrella, 2001).
É interessante notar que, em março de 1990, realizou-se em Jomtien, na Tailândia, a Conferência Mundial de Educação para Todos, a qual, reunindo representantes de mais de uma centena de países, aprovou uma Declaração que os comprometeu com a oferta de uma educação básica de qualidade para a população mundial, fundamentada na idéia de satisfação das necessidades básicas de aprendizagem. A Conferência, que teve o Banco Mundial como um de seus promotores, acabou por definir aquelas que seriam as diretrizes educacionais adotadas por praticamente todos os países pobres nos anos 90. Em 1993, um novo encontro se realizaria para dar continuidade aos debates iniciados em Jomtien. Desta vez, reuniam-se os nove países mais populosos do mundo, entre os quais o Brasil se incluía.
Cabe ainda notar que, em 1992, o documento produzido pela Cepal/Unesco, Educación y Conocimiento: eje de la transformación productiva com equidad, propunha-se a traçar linhas de ação para políticas e instituições que favorecessem, na América Latina, a vinculação educação, conhecimento e desenvolvimento, numa perspectiva muito semelhante àquelas vislumbradas nas reuniões internacionais antes mencionadas. Tal documento apresenta como objetivo a criação de “condições educacionais, de capacitação e de incorporação do progresso científico-tecnológico [de modo a propiciar] a transformação das estruturas produtivas na região num marco de progressiva eqüidade social” (Cepal/Unesco, 1992:16).

A educação brasileira ensaiando o passo

Os anos 80, dado o processo de empobrecimento crescente, foram considerados uma “década perdida” para a América Latina. O Brasil, não obstante enfrentasse, no período, graves dificuldades, ainda apresentava índices razoáveis de crescimento econômico. Além disso, o fim do regime autoritário e a convocação de uma Assembléia Nacional Constituinte, instalada em 1986, despertavam na população uma grande esperança que se traduzia numa intensa mobilização política. No campo educacional, tal mobilização resultou na inscrição da educação como direito social na Constituição Federal de 1988, despertando grande expectativa na elaboração de uma nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB).
A partir de 1990, com a posse de Fernando Collor de Mello na Presidência da República, esta dimensão da educação vai se esboroando. Instituições como o Inep e a Capes sofrem ameaça de extinção. Em setembro deste ano, é lançado, como parte dos compromissos assumidos, meses antes, na Tailândia, o Programa Nacional de Alfabetização e Cidadania (PNAC), que resultaria no anúncio de construção de cinco mil Centros Integrados de Assistência às Crianças (Ciac’s). No mesmo ano, é apresentado o Programa Setorial de Ação do Governo na Área de Educação para o período de 1991-1995, o qual, utilizando-se das idéias de eqüidade, eficiência, qualidade e competitividade, defende “padrões mínimos de oportunidades educacionais” para todos. Para o ensino superior, o Programa previa uma proposta de autonomia universitária vinculada à avaliação de desempenho. Esta teria sido aprovada não fosse a forte rejeição do movimento docente à idéia de que tal autonomia acabaria por implicar um processo de desregulamentação, levando as universidades a gerirem sua política de pessoal. Ainda no breve e conturbado governo Collor, causou impacto a divulgação de um projeto de emenda constitucional de autoria do ministro da Educação, José Goldemberg, que pretendia transformar as universidades públicas numa categoria específica de entidade, perdendo o seu pessoal a condição de funcionário público.
A despeito de um discurso enfático na defesa dos seus programas governamentais, as iniciativas de Collor no campo educacional, assim como praticamente tudo mais em seu governo, não se concretizaram. Os compromissos internacionais assumidos foram então transferidos para o seu sucessor.
No governo de Itamar Franco foi detonada uma ampla mobilização, a partir da convocação do ministro Murilo Hingel para que se discutisse o Plano Decenal de Educação para Todos. Desencadeado o debate, realizou-se, em maio de 1993, a Semana Nacional de Educação para Todos, reunindo, em Brasília, além de autoridades governamentais de todas as esferas administrativas, representantes de entidades não governamentais.
Editado pelo MEC, em 1993, o Plano Decenal referia-se explicitamente às “posições consensuais” que foram sintetizadas na Declaração Mundial de Educação para Todos, em Jomtien, no ano de 1990, afirmando ser compromisso do governo brasileiro “garantir a satisfação das necessidades básicas de educação de seu povo, [assegurando] a crianças, jovens e adultos, conteúdos mínimos de aprendizagem que atendam a necessidades elementares da vida contemporânea” (Brasil, 1993:12-13).
Cabe considerar que as negociações em torno da elaboração da LDB, que se desenrolavam no Congresso Nacional, desde os anos 80, pareciam haver chegado, em maio de 1993, a um desfecho com a aprovação de um projeto de lei na Câmara Federal. No entanto, os obstáculos que tal projeto encontraria no Senado Federal já se anunciavam um ano antes. Em 1992, o senador Darcy Ribeiro, ignorando o trâmite democrático daquele projeto, ocorrido na Câmara e no Senado, aliviou “o governo Collor de uma tarefa ingrata”, conforme registrou Florestan Fernandes (Apud FRIGOTTO, 1995:160), formulando, com a assessoria de membros do Ministério da Educação, um outro projeto de LDB, que seria frustrado pelo afastamento de Collor do poder.
O projeto originário da Câmara, encaminhado ao Plenário do Senado em dezembro de 1994, sofreria, no entanto, em janeiro do ano seguinte, um golpe mortal. Enviado ao Ministério da Educação, com a nomeação de Paulo Renato Souza para aquela pasta, foi analisado pelos mesmos assessores do ex-ministro José Goldemberg, que por ocasião do governo Collor haviam dado o arremate final no projeto de LDB do senador Darcy Ribeiro. Deste modo, em março de 1995, esse Senador, alegando inconstitucionalidade do projeto da Câmara, apresentou um substitutivo. Este sofreria até fevereiro de 1996, sucessivas modificações, sendo finalmente aprovado no Congresso Nacional, em dezembro daquele ano e logo sancionado pelo presidente da República, na forma da Lei n.º 9.394/96. A “flexibilidade” era um traço forte da nova LDB, a qual deixava, por esta via, flancos abertos a praticamente todo tipo de iniciativa do Poder Executivo Federal.

A educação brasileira dançando no compasso

A posse de Fernando Henrique Cardoso na Presidência da República, em janeiro de 1995, anunciava o resgate de um projeto econômico e político, para o qual já havia acenado o governo Collor, que implicava a abertura do País ao exterior, programas de privatização de empresas estatais, além da reestruturação do sistema previdenciário. No campo educacional, tomariam então grande fôlego as propostas de cunho conservador, já adotadas na maioria dos países do Terceiro Mundo.
É interessante notar que, ao lançar seu primeiro programa para a educação, Acorda Brasil, Está na Hora da Escola, no Rio de janeiro, em março de 1995, Fernando Henrique Cardoso afirmaria “Nós vamos ter que qualificar as escolas. Vão gritar, é lógico que vão gritar. Os donos das escolas vão gritar” (Apud VIEIRA, 2000: 171). Os gritos que se ouviram ali porém foram os de alguns educadores que, ao manifestarem seus receios quanto aos rumos da educação no País, foram reprimidos pelo forte esquema policial armado para o evento.
Aproveitando a flexibilidade da nova LDB, o governo FHC tomou uma série de medidas que colocavam a educação brasileira celeremente no caminho das recomendações formuladas na Conferência Mundial de Educação para Todos. Deste modo, em pouco tempo, estavam instituídos o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), que representaria uma medida decisiva no sentido de consolidar a municipalização da educação básica, e o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb). Também estavam definidos os Parâmetros Curriculares Nacionais (PCNs) e implementada a reforma do ensino profissional que possui extensões políticas, conceituais, operativas e institucionais complexas.
Sobre essa reforma do ensino profissional, cabe considerar que, após a promulgação da LDB, tratou-se de sua regulamentação, estabelecendo-se, entre outras definições, que o ensino médio passaria a ter duas modalidades: uma de caráter “geral” e outra “profissionalizante”. O interessante nessa “nova” regulamentação é que o modelo teórico, de fundo, que acompanha as duas modalidades é exatamente o mesmo: o modelo das competências. A perspectiva apresentada é de que o ensino médio seja prioritariamente voltado para a produção e o mercado. Torna-se secundária a preocupação com este nível de ensino no sentido de que venha formar seres humanos que se reconheçam como seres sociais históricos, preparados para o exercício da cidadania.
Outra consideração sobre o ensino profissional que se relaciona à questão da qualificação e requalificação profissional de trabalhadores, no âmbito das políticas do governo FHC, é a sobreposição de competências que se estabelece entre o Ministério da Educação (MEC) e o Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), sendo possível afirmar a existência de uma disputa mais ou menos velada, entre os dois órgãos, pela competência institucional, em projetos nacionais de qualificação profissional, desde 1995. De um lado, o Ministério do Trabalho e Emprego, com o Planfor, na sua especificidade e múltiplas articulações com representações de trabalhadores e empresários; de outro, o Ministério da Educação, com o Proep e a rede de “educação tecnológica”, na sua “vocação unificadora global”, tendo em vista o atrelamento ou vinculação estreita da educação ao mercado concorrencial, à produção capitalista de bens e ao consumo.
No que diz respeito ao ensino superior, a primeira medida anunciada pelo governo FHC veio da parte do titular do então recém-criado Ministério da Administração e Reforma do Estado. Bresser Pereira se dizia disposto a transformar as universidades federais em “organizações sociais” a serem regidas por um contrato de gestão nos moldes das “quasi non-governamental organizations” (Quangos), difundidas nos anos 80 pelo governo de Margaret Thatcher, no Reino Unido.
Foi, contudo, o Ministério da Educação que acabou por implementar as primeiras realizações de caráter transformador para as universidades. Assim, aproveitando a flexibilidade da LDB, o governo sancionava, em pouco tempo, novas regras para a escolha de dirigentes nas universidades federais e instituía o exame nacional de curso, o provão. A mais inovadora das propostas do MEC foi, no entanto, pelo sentido de transformação radical na configuração do sistema de ensino superior no Brasil, aquela consubstanciada no Decreto n.º 2.207, de abril de 1997, que veio reconhecer e estimular a diversificação das instituições de ensino superior no País.
O decreto acabava por afirmar duplamente a diversificação ao distinguir, de um lado, entre as instituições privadas, aquelas que não se revestem de finalidade lucrativa das demais, e de outro, ao classificar as instituições de educação superior, quanto à sua organização acadêmica em universidades, centros universitários, faculdades integradas, faculdades e institutos superiores ou escolas superiores.
De todo modo, a mais polêmica das propostas do governo FHC para o ensino superior diz respeito à questão da autonomia universitária. Buscando impedir a auto-aplicação do princípio de autonomia previsto na Constituição Federal para as universidades, ele tem negociado sucessivos acordos, sem, contudo, conseguir aprovar o modelo de autonomia desejado. Este estaria vinculado a mecanismos de avaliação, a qual definiria, para cada instituição, sua cota na política de dotação global.
Cabe considerar que, desde o início dos anos 90, a educação pública superior foi apontada, pelas autoridades governamentais, como a vilã que sugava os recursos orçamentários destinados à educação nacional.

Quem define os rumos
da educação brasileira?

Um aspecto relevante no exame das políticas educacionais no Brasil, destacadamente nos anos 90, é a ênfase, posta por vários autores, na submissão de tais políticas às recomendações de organismos multinacionais, especialmente daquelas formuladas pelo Banco Mundial.
Na verdade, até os anos 70, o Banco Mundial constituía-se como uma agência internacional de financiamento e de assistência técnica para projetos de investimento. Desde então, ele foi deslocando sua esfera de atuação, assumindo um perfil mais político e buscando um papel de coordenação no “desenvolvimento sustentado interdependente”. Deste modo, movido pelo receio de que “o crescimento descontrolado da pobreza no Terceiro Mundo” viesse a representar uma forte ameaça aos países desenvolvidos (Fonseca,1995:93), o Banco foi se constituindo como uma das principais agências de financiamentos para projetos sociais, voltados para o combate à pobreza, por meio da educação, da saúde e, principalmente, da agricultura.
No Brasil, as primeiras ações do Banco no campo educacional se traduziram, em 1971, no financiamento de um projeto para o ensino técnico de 2.º grau industrial e agrícola. Em 1974, o MEC assinava com o Banco Mundial outro acordo visando a prestação de cooperação técnica para Secretarias de Educação dos Estados das regiões Norte e Nordeste. Um terceiro acordo voltado para o ensino profissional, sairia na década de 80, simultaneamente a outro projeto voltado para a melhoria e a expansão do acesso ao ensino primário. Vale notar que então, o Banco já deslocara para a educação básica sua prioridade no campo educacional, firmando ainda, com o governo brasileiro, outro acordo que visava o desenvolvimento da educação primária na região Centro-Oeste.
A prioridade do Banco para a educação básica se evidenciara, em 1990, com a Conferência Mundial de Educação para Todos, em Jontiem, sendo reafirmada na apresentação de seu Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial: O Trabalhador e o Processo de Integração Mundial, de 1995, pela recomendação aos governos no sentido de que estes centrassem “a inversão pública na educação básica, recorrendo ao mesmo tempo, em maior grau, ao financiamento familiar para a educação superior”.
Sempre atendendo aos interesses do grande capital, o Banco Mundial, por vezes, reorientou suas prescrições. Assim, em março de 2000, o Higher Education in Developing Countries. Peril and promise, produzido por iniciativa da Unesco e do próprio Banco, afirmava a necessidade de uma ação urgente no sentido de expandir e melhorar a qualidade da educação superior nos países pobres, vinculando o seu desenvolvimento a este nível de ensino. Resta saber o que pensam a respeito os governantes brasileiros, sempre tão receptivos aos modelos educacionais prescritos pelos representantes mundiais do grande capital.
Compartilhando as considerações do pesquisador argentino, José Luis Coraggio, no Seminário O Banco Mundial e as Políticas de Educação no Brasil, promovido pelo Programa de Estudos Pós-Graduados em Educação: História, Política, Sociedade da PUC/SP, em 1995, finalizamos este artigo com reflexões suas:

Eu às vezes suspeito, buscando bruxas por todos os lados, que os próprios governos estão interessados em divulgar que o Banco Mundial é o único responsável pelas políticas que eles implementam. Em vez de dizer “somos soberanos”, lhes interessa que o responsável apareça como sendo de fora. No meu país essa manipulação é evidente. Não há apenas o Banco Mundial e suas “bruxas”, há “bruxas” por todos os lados, ou seja, há interesses em jogo, há contradições por todos os lados...(1998:259)

E, ao mesmo tempo, lembrando expressamente que o neoliberalismo e suas práticas estão aí, disseminando-se; contudo, sob questionamentos e, freqüentemente, sob indignação e revolta, em quase todo o mundo, por ações de vários intelectuais, de agentes político-econômicos e dos segmentos sociais. Portanto, a fim de que participemos para tornar historicamente possível se colocar em pauta e em execução um projeto de radicalização da democracia no Brasil, as estratégias do Banco Mundial não podem ficar isentas de discussões, análises e críticas permanentes, de nossa parte: docentes, pesquisadores, estudantes e da sociedade, em geral. Quanto às acomodações e orientações recentes dadas, pelos dirigentes e gestores, às políticas educacionais e à educação no Brasil, para o bem ou para o mal, os brasileiros e a realidade nacional presente e futura – cujos fundamentos estão na história, na cultura e nos movimentos políticos e sociais próprios, internos ao País –, haverão de lhes dar as respostas, com o olhar também voltado sobre o mundo e sobre a humanidade.

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Francisco Heitor de Magalhães Souza é doutorando do pós em Educação: História, Política, Sociedade da PUC-SP

Maria das Graças M. Ribeiro é doutora em Educação pela PUC-SP. Docente da Universidade Federal de Viçosa (MG). Integrante do Grupo de Pesquisa do pós em Educação: História, Política, Sociedade da PUC-SP