Um aspecto importante do panorama da economia brasileira dos anos 90, especialmente após a adoção do Plano Real, em 1994, é o crescente aumento da vulnerabilidade externa. Primeiro, pelo aumento sucessivo do déficit em conta corrente do balanço de pagamentos; segundo pelo passivo externo acumulado.
O aumento da vulnerabilidade externa do País nos torna extremamente suscetíveis às alterações do cenário internacional. Como dependemos cada vez mais de recursos externos para fechar as necessidades de financiamento em moeda forte, todas as demais variáveis da economia, como o crescimento econômico, a geração de empregos e os programas sociais, se tornam subordinados à obtenção ou não dos recursos. Qualquer mudança no humor dos credores e investidores estrangeiros pode afetar o fluxo de recursos destinados ao Brasil, limitando o crescimento econômico.

As origens do problema

O déficit em conta corrente do balanço de pagamentos reflete o resultado das contas da balança comercial (exportações e importações), da conta de serviços (remessas de pagamento de juros, lucros e dividendos, além de viagens internacionais, entre outros itens) e a conta de transferências unilaterais, que basicamente reflete as remessas de trabalhadores brasileiros no exterior e de estrangeiros residentes no Brasil para seus países de origem.
A ampliação do déficit em conta corrente brasileiro é um fato notório nos últimos anos. Ele representava pouco mais de US$ 1,6 bilhão em 1994 e foi crescendo fortemente com o efeito da valorização do real, que implicou um aumento significativo das importações, que não foi acompanhado de um crescimento das exportações. Crescendo ano a ano, atingiu rapidamente mais de US$ 33 bilhões em 1997 e 1998 (Lacerda, 1998). A mudança cambial em 1999, especialmente pelo efeito da diminuição do déficit comercial, provocou sua redução para US$ 24 bilhões, número que deve se repetir em 2000. Ou seja, o problema reduziu-se com a desvalorização cambial, mas persiste como desafio para os próximos anos. (veja quadro 1)
Um fator sempre apontado como minimizador do problema é a entrada de novos investimentos diretos estrangeiros, que tem coberto a totalidade, às vezes até ultrapassando, o montante do déficit em conta corrente. Ou seja, é financiamento que, pela sua característica, tem compromisso de longo prazo com o País, denotando evidentes vantagens, relativamente ao hot money.
Mas se pelo lado dos fluxos o cenário de curto prazo é de relativa tranqüilidade, do ponto de vista do estoque, representado pelo passivo externo líquido do País, é preocupante. O passivo externo líquido é a expressão dos compromissos em dólares do País, basicamente o total da dívida externa, mais o estoque acumulado de investimentos diretos estrangeiros, deduzidas as reservas cambiais e os depósitos brasileiros no exterior.
Considerado esse critério, o Passivo Externo Líquido (PEL) em julho de 2000 é estimado em US$ 310 bilhões (Quadro II), que representam nada desprezíveis 53% do Produto Interno Bruto (PIB) e cerca de seis vezes nosso volume de exportações anuais. O nosso PEL, que era de US$ 162 bilhões em 1994, praticamente dobrou ao longo dos últimos anos, demandando elevado custo de carregamento, refletido na elevação do déficit na conta de serviços (Gonçalves, 1999 e Lacerda, 2000). O aumento dos juros sobre os compromissos externos e a maior demanda por remessas de lucros e dividendos, por conta da crescente parcela de ativos estrangeiros, tornam o serviço dos não fatores extremamente rígido (exclui-se a conta de viagens internacionais, que em geral tem dado boa resposta à desvalorização cambial).
Mais uma observação importante é que embora tenha havido fluxos crescentes de entrada de investimentos diretos estrangeiros nos últimos anos, tornando o Brasil o segundo no ranking dos países em desenvolvimento, somente superado pela China, cerca de 80% dessas inversões são dirigidas ao setor de serviços, conforme apontam os estudos da Sociedade Brasileira de Estudos de Empresas Transnacionais e Globalização (Sobeet). São projetos que não geram receitas em dólares, uma tendência internacional e que deve continuar forte no Brasil, em um setor que já representa cerca de 60% do PIB.
O segundo aspecto a ser observado é que cerca de 90% destes investimentos estão diretamente relacionados ao processo de fusões e aquisições, incluindo as privatizações. Ou seja, não criam, no curto prazo, aumento da capacidade produtiva. Poderão fazê-lo no futuro, dependendo dos planos de expansão do novo proprietário e, do ponto de vista macro, do direcionamento dado aos recursos recebidos pelo ex-proprietário. Portanto, o quadro é de um agravamento das necessidades externas, e é preciso gerar formas de compensar o déficit da conta de serviços, que tem permanecido em cerca de US$ 28 bilhões ao ano, tendendo a aumentar, devido aos fatores já apontados.
Para diminuir a vulnerabilidade, as condições para que o crescimento observado na economia brasileira este ano se mostre sustentável ao longo do tempo têm gerado uma série de questionamentos. A dúvida mais freqüente é se este é um movimento continuado, ou apenas circunstancial, que seria então, como no passado, seguido de novos períodos de estagnação e mesmo recessão.
Ocorre que desde a desvalorização e a mudança no regime cambial combinadas com a redução da taxa básica de juro real, o setor produtivo encontrou mais espaço para crescer, movido especialmente por alguns fatores bastante significativos: expansão das exportações, uma fase de substituição “fácil” dos importados e uma gradual retomada do crédito na economia.
São movimentos ainda tímidos e bastante aquém do potencial que representam, principalmente se observarmos o desempenho destes fatores em outros países em desenvolvimento, ou ainda a resposta ocorrida em outros momentos da economia brasileira.
Assim, esse é claramente um crescimento que decorre do longo período de engessamento da economia, fruto do processo de valorização cambial, combinado com uma elevada taxa de juros reais. Estes dois fatores tornaram as estratégias empresariais meramente adaptativas: restrição de exportações, cuja margem não justificava uma estratégia agressiva; aumento do coeficiente de importação, já que esta trazia um subsídio representado pela taxa de câmbio valorizada; e, postergação ou mesmo cancelamento de novos investimentos.
A estes dois fatores conjunturais some-se outros de ordem estrutural, ligados à competitividade sistêmica, o chamado “custo Brasil”, que continuou representando uma desvantagem para a produção local vis-à-vis aos importados.
Aliás, ressalte-se que este foi agravado nos últimos anos pela incidência crescente dos impostos cumulativos, a resistência dos elevados custos logísticos, além de regras e práticas burocráticas.
A mudança no câmbio e nos juros representou uma significativa alteração do quadro, que já traz os seus frutos no desempenho da atividade econômica, uma lenta recuperação na balança comercial, embora negativamente influenciada por uma deterioração nos termos de troca, e uma ligeira mudança de sinal no nível de emprego.
No entanto, a continuidade e sustentação deste processo dependem, além dos aspectos macroeconômicos, da elaboração e implantação de uma estratégia mais abrangente dos elementos da política de competitividade. Basicamente, a combinação das modernas políticas industrial, comercial, tecnológica e agrícola, para citar as mais importantes, no sentido de induzir as decisões empresariais de geração de valor agregado local, através do aumento do coeficiente de produção nacional.
Essa estratégia deveria abranger tanto a produção voltada para o mercado interno, substituindo importações, quanto no sentido de expandir as exportações, o que evidentemente também passa por um conjunto de medidas envolvendo as áreas de financiamento, promoção comercial e demais atividades. Do ponto de vista da demanda internacional, é fundamental direcionar nossa pauta exportadora àqueles produtos e nichos mais dinâmicos no comércio externo.
O desenvolvimento da produção local, especialmente nos setores de tecnologia mais avançada, e que coincidentemente são hoje grandes deficitários no comercio exterior, depende de um projeto de capacitação tecnológica, algo que extrapola a ação isolada das empresas, mas precisa ser articulada com as iniciativas na área acadêmica de pesquisa aplicada.
Dentre estes setores citados destacam-se, entre outros, os complexos eletroeletrônico, químico-farmacêutico e metalmecânico. São áreas em que a inovação tecnológica ocorre muito rapidamente, o que demanda importações crescentes, principalmente se não houver um esforço de desenvolvimento local.
Certamente não é possível para a economia brasileira adquirir condições de competir em todas as áreas dinâmicas, mas há um enorme espaço para a geração de atividades locais. Há vários exemplos de empresas de origem nacional e estrangeira instaladas no Brasil e que definiram sua plataforma de exportações a partir da excelente base de produção, propiciada pela magnitude do mercado interno. Nesse caso, se destaca não somente o potencial da demanda doméstica, mas também a cadeia de fornecedores qualificados, o que potencializa um significativo coeficiente de valor agregado nacional.
Do ponto de vista das políticas de competitividade, uma análise da experiência internacional mostra que tanto os países da OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico), quanto países em desenvolvimento, com destaque para os do Leste asiático, tem adotado práticas indutoras das decisões empresariais no sentido que acabamos de descrever.
Apesar de um certo ceticismo que se observa em áreas do governo e em parcela significativa dos formadores de opinião, a necessidade tem feito com que lentamente ocorra uma mudança de postura com relação a essa temática. O discurso do ajuste macroeconômico como único sinalizador para as decisões do mercado já não é tão eloqüente quanto em passado recente.
Com uma certa tibieza, há ações em andamento que revelam essa mudança e podem representar uma oportunidade de desenvolvimento. Dentre estas se destacam o reposicionamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) como financiador de projetos, o papel da Câmara de Comércio Exterior (Camex) como órgão coordenador das atividades de comércio exterior; as iniciativas no âmbito do Ministério do Desenvolvimento, como os Fóruns de Competitividade, envolvendo a articulação com setores industriais expressivos; e a criação, em pauta, da Agência de Promoção de Investimentos, entidade pública de direito privado, que está sendo constituída e que deve centrar sua ação no incentivo à absorção de investimentos destinados a setores de ponta e geradores de divisas.
São iniciativas válidas, mas ainda tímidas, especialmente pela resistência que parecem enfrentar dentro do próprio governo e o ceticismo de centros formadores de opinião pública. É preciso maior ênfase e agilidade nas decisões e implementação das medidas, pois o que está em jogo não são, como apregoam alguns, interesses de grupos econômicos e de setores localizados da sociedade, mas a sustentabilidade do crescimento econômico brasileiro.

Conclusão

O Brasil ampliou significativamente o seu passivo externo nos últimos anos, o que agravou o processo de vulnerabilidade externa. A crescente dependência de recursos externos pode inviabilizar o crescimento sustentado da economia brasileira, principalmente mediante a ocorrência de alterações no cenário internacional.
A reversão deste quadro de aumento da vulnerabilidade externa da economia brasileira pressupõe uma postura mais ativa na estratégia de inserção internacional, que contemple, entre outros, os seguintes pontos:
1) a primeira resposta possível está na balança comercial: a expansão das exportações e a substituição de importações, ambas induzidas por políticas de competitividade, deveriam gerar um superávit não inferior a 2% do PIB ao ano, de forma a reduzir nossa vulnerabilidade externa;
2) a segunda é incentivar a “multinacionalização” das empresas brasileiras, mediante o fortalecimento dos grupos nacionais, de forma que o Brasil possa aumentar sua receita de remessas de lucros e dividendos e ampliar sua participação no mercado externo;
3) a terceira é encarar o turismo como um fator gerador de divisas, a exemplo de vários países que usam essa estratégia para minimizar seu problema de contas externas. Isso também prescinde de um projeto para o setor;
4) a quarta é induzir investimentos nacionais e estrangeiros em setores de tecnologia avançada, de forma a criar novas oportunidades de exportação, além de motivar os grupos já existentes para incrementar negócios internacionais;
5) a quinta questão tem a ver indiretamente com o problema. A nossa estrutura tributária criou um viés antiexportador, extremamente desfavorável aos produtos nacionais. Hoje a receita dos impostos cumulativos (que incidem em cascata) já representa um montante equivalente a 75% dos impostos arrecadados sobre valor adicionado, denotando uma enorme distorção competitiva, que precisa ser corrigida.
Em resumo, é preciso promover a adoção de uma estratégia mais ativa de inserção no mercado globalizado. A passividade poderá inviabilizar nosso futuro, através da restrição externa imposta pelo crescente passivo em dólares.
Lentamente, observa-se por parte do governo um movimento ainda que tímido nesse sentido. O fortalecimento da Camex (Câmara de Comércio Exterior), o novo papel do BNDES, a criação da Agência de Promoção de Investimentos Estrangeiros são iniciativas válidas e indicativas de mudança. No entanto, é preciso maior determinação na implantação dessas ações e, adicionalmente, na articulação de políticas de competitividade, correlacionando aspectos da política industrial, comercial e ciência e tecnologia, para induzir a geração de valor agregado local e inovações tecnológicas, que ampliem nossa pauta de exportação e a participação no mercado externo, hoje restrita a apenas 0,9% do comércio mundial.
Essas medidas propostas são algo que ainda encontra sérias restrições no âmbito de setores do governo, a despeito do agravamento do problema da vulnerabilidade externa e dos evidentes exemplos de sucesso de países que utilizam instrumentos aqui propostos como fatores de uma inserção bem-sucedida na economia internacional.
Livre da armadilha cambial que prevaleceu ao longo de cinco anos e que ampliou sobremaneira a nossa vulnerabilidade, a economia brasileira precisa decidir o papel a lhe ser reservado na história. Uma inserção virtuosa na economia globalizada, acompanhada de políticas econômicas voltadas para o desenvolvimento, pode colocar o País na rota do crescimento sustentado de longo prazo. Por outro lado, ao permanecer refém da inércia e da passividade, a política econômica em vigor vai agravar a dependência externa, travando o desenvolvimento e provocando a deterioração ainda maior do quadro social. Depois, vai ser tarde demais para culpar a “globalização”!

Bibliografia

BANCO CENTRAL DO BRASIL. Notas para a Imprensa. Brasília. Vários números
GONÇALVES, R. (1999), Globalização e Desnacionalização. Rio de Janeiro. Vozes.
______________ & POMAR, V. (2000), O Brasil endividado. São Paulo, Fundação Perseu Abramo.
LACERDA, A. C. (1998), O Impacto da Globalização na Economia Brasileira, São Paulo, Contexto.
_____________(org.)(1998b) (Des)emprego e Globalização: Avaliação e Perspectivas. Cadernos PUC Economia, n. 7. São Paulo. Educ
_____________ (2000).”Notas sobre a característica e o perfil do ciclo recente de investimentos diretos estrangeiros no Brasil”. In: VEIGA, P. Motta, O Brasil e a Globalização na virada do milênio. Rio de Janeiro. Relume Dumará
_____________(2000a) Desnacionalização: mitos, riscos e desafios. São Paulo: Contexto.
MARQUES, R. M. e REGO, J.M. (orgs.), (2000). Economia Brasileira. Saraiva. São Paulo.
SANDRONI, P. (2000)Traduzindo o Economês. São Paulo: Best Seller
SOBEET- Sociedade Brasileira de Estudos de Empresas Transnacionais e Globalização Econômica. Carta da Sobeet, vários números.
UNCTAD (2000). World Investment Report