Reinaldo Gonçalves é professor titular de Economia da UFRJ e autor (com Valter Pomar) do livro O Brasil Endividado, São Paulo, Ed. Perseu Abramo, 2000

O Brasil enfrenta cinco graves obstáculos ao seu desenvolvimento: vulnerabilidade externa, concentração de riqueza e renda, distorções institucionais (principalmente meios de comunicação e judiciário), dívida pública interna e dívida externa. As distorções institucionais são causas determinantes da democracia restrita que existe no País e faz com que o Código Civil seja usado para proteger os ricos, enquanto o Código Penal é usado para perseguir os pobres. A concentração de riqueza e renda é a causa básica da concentração do poder político e da força do reacionarismo na sociedade brasileira. Os desequilíbrios de estoque (endividamento público interno e dívida externa) são os dois principais elementos que impedem a mobilização de recursos nacionais para um projeto de desenvolvimento acelerado, com justiça social. Neste artigo procura-se examinar o tema da dívida externa no contexto do plebiscito nacional sobre as dívidas interna e externa, que ocorreu na primeira semana de setembro.

Enorme obstáculo

Não há dúvida que a dívida externa é um enorme obstáculo ao desenvolvimento brasileiro. O próprio Banco Mundial classifica o Brasil como um País com um nível crítico de endividamento.
Quando indivíduos, empresas e governos de um país captam recursos no exterior em moeda estrangeira, o país passa a ter uma dívida externa. Esta captação de moeda estrangeira pode ocorrer na forma de um contrato de empréstimo, financiamento para um projeto específico ou, então, por meio da emissão de título (ou bônus). Os estrangeiros (ou os não-residentes) que adquirem estes instrumentos de dívida estão fazendo uma aquisição de direito (receber juros) e, portanto, tornam-se credores do país.
A dívida externa total inclui a dívida externa do setor público (governos e empresas públicas), a dívida externa garantida pelo setor público (o governo torna-se o fiador ou avalista dos tomadores de recursos externos, inclusive do setor privado) e a dívida externa privada (empresas privadas, bancos e pessoas residentes no país). A dívida externa do setor público inclui também os empréstimos junto ao Fundo Monetário Internacional (FMI). No que se refere a prazos, toda dívida com vencimento de até um ano é considerada como dívida externa de curto prazo. Dívidas com vencimento maior do que um ano são consideradas como dívida externa de médio e longo prazos.
Com relação aos instrumentos de dívida externa, há uma distinção importante. Contratos de empréstimos e financiamentos ficam na “gaveta” do credor e não podem ser passados adiante. Os títulos, por seu turno, podem ser negociados no mercado financeiro internacional. A grande novidade dos esquemas de negociação da dívida externa dos anos 80 consistiu em transformar contratos de empréstimo em títulos da dívida externa (processo chamado de “securitização”). Esta novidade é importante também para os países devedores, pois estes títulos passam de um credor para outro e, desta forma, o país endividado não sabe quem está com estes títulos de dívida externa (isto é, não sabe quem são seus credores). Seus credores atuais não são, freqüentemente, os mesmos que compraram os títulos quando do seu lançamento. Governos estrangeiros, bancos comerciais, empresas financeiras, fundos de pensão, fundos de investimento, organismos multilaterais, empresas estrangeiras e, até mesmo, brasileiros (que transferiram dólares para o exterior) podem ser os novos credores do Brasil.
Os dados de março de 2000 mostram que a dívida externa total do Brasil era de US$ 243 bilhões, sendo que a dívida de médio e longo prazos era de 214 bilhões e a de curto prazo de aproximadamente US$ 29 bilhões. Deve-se notar, entretanto, que em contratos de empréstimos e financiamentos de médio prazo os credores estrangeiros incluem cláusulas de rescisão. Com isso eles podem exigir o pagamento antecipado da dívida e, portanto, transformar uma dívida de médio prazo em uma dívida de curto prazo. Este é um fato particularmente grave no caso de países que enfrentam crises cambiais agudas e recorrentes, como o Brasil.
No que se refere à natureza do devedor, os dados de março de 2000 mostram que o setor público tem uma dívida externa total de US$ 101 bilhões, enquanto o setor privado tem uma dívida externa total de US$ 142 bilhões. Deve-se notar, entretanto, que esta dívida externa do setor público está subestimada pois ela não inclui o setor público financeiro, cujo endividamento está registrado como dívida privada.
O endividamento externo apresenta uma série de problemas. Todo endividamento reduz a capacidade de gastos do governo na medida em se retira do orçamento os recursos para o pagamento dos juros. O resultado é que o aumento da dívida externa reduz cada vez mais a disponibilidade de recursos para pagamento de salários do funcionalismo, programas sociais e investimento em obras de infra-estrutura. Esta situação agrava-se na medida em que o País entra em uma trajetória de instabilidade e crise marcada por recessão econômica e desemprego. Neste caso, a própria receita tributária tem seu crescimento impedido pela estagnação econômica. Para pagar os juros das dívidas interna e externa o governo federal, então, aplica pacotes e ajustes fiscais que reduzem ainda mais a renda dos indivíduos, das empresas e, até mesmo, dos governos municipais e estaduais.
A dívida externa envolve o pagamento da amortização e dos juros em moeda estrangeira (geralmente, dólares). Com isto, o País tem que gerar dólares para que estes sejam remetidos para o exterior na forma de pagamento do principal da dívida e dos juros. No caso de países com enorme vulnerabilidade externa, como o Brasil, o dólar é uma mercadoria “escassa”. Isto faz com que o País tenha, freqüentemente, uma crise cambial, que é a falta de dólares na medida em que a sua procura é maior do que a sua oferta. Invariavelmente, há uma desvalorização ou uma maxidesvalorização cambial, como a que ocorreu no início de 1999, quando o preço do dólar (a taxa de câmbio) subiu de R$ 1,20 em janeiro para R$ 2,00 em poucas semanas. Esta desvalorização cambial provoca problemas como inflação (por exemplo, petróleo e trigo importados passam a custar mais caro) e inadimplência de indivíduos, empresas e bancos no Brasil que se endividaram em dólar. Até mesmo as empresas públicas e os governos federal, estadual e municipal são fortemente atingidos pelas desvalorizações cambiais, visto que eles têm dívidas em dólar (junto ao Banco Mundial e a bancos comerciais no exterior, ou títulos).
Para enfrentar a escassez de dólares, expressa na crise cambial, o governo federal usa medidas econômicas altamente restritivas como, por exemplo, o aumento da taxa de juros e a contração do crédito. O resultado desta política é a recessão, o desemprego, o estouro do orçamento público, o corte nos gastos, a falência de bancos e empresas, e a piora do nível de vida da população.

Abertura e
dívida externa

A dívida externa tem, na origem, um processo de liberalização das relações econômicas internacionais do País. Isso significa que o governo toma recursos no exterior sem levar em conta a baixa capacidade do País de gerar dólares, ao mesmo tempo em que permite a indivíduos, empresas e bancos tomar empréstimos, fazer financiamentos e emitir títulos em dólares. Trata-se, aqui, de uma liberalização financeira e cambial. Ademais, o governo também faz uma liberalização comercial que permite a importação de bens e serviços em valores superiores às exportações do País. O resultado é que falta dólar para as transações comerciais. O governo também remove barreiras às despesas com tecnologia no exterior, ao mesmo tempo em que tira o incentivo para o avanço do sistema nacional de inovações. Por fim, a entrada indiscriminada de empresas estrangeiras – a desnacionalização da economia – coloca um ônus adicional sobre as contas externas na medida em que há remessas perpétuas de lucros e dividendos por parte de empresas estrangeiras. Há o caso ainda mais grave de processos de privatização, através do qual empresas geradoras de serviços públicos foram privatizadas e compradas por estrangeiros. O problema, neste caso, é que a receita destas empresas (energia, telefonia, etc.) é em moeda nacional, enquanto suas remessas de lucros para o exterior são em dólares. Há, assim, uma pressão adicional no mercado cambial.
Este processo de abertura econômica para o exterior, na forma de liberalização cambial, financeira, comercial, tecnológica e produtiva (empresas estrangeiras), provoca a falta crônica de dólares e leva ao aumento contínuo da dívida externa. Esta cresce como uma bola de neve. O resultado é que o País apresenta, cada vez mais, uma vulnerabilidade externa, isto é, uma menor capacidade de resistência a pressões, fatores desestabilizadores e choques externos. Qualquer problema maior ou menor no mundo (e, até mesmo, no País) provoca uma fuga de dólares. O governo reage com políticas restritivas e, como resultado, surgem vários problemas econômicos (falta de investimento, recessão, desemprego, redução do salário real, destruição do orçamento público) e problemas sociais (degradação da saúde e da educação, violência). Estes problemas, por sua vez, geram uma deterioração política e institucional. As relações, processos e estruturas políticas ficam cada vez mais tensionadas, ao mesmo tempo em que instituições (Congresso, Judiciário, Polícia, Forças Armadas, e poder público de modo geral) se degradam.
Em síntese, a dívida externa é um grave problema, pois ela está na origem de uma trajetória de instabilidade e crise: a abertura econômica indiscriminada conduz ao endividamento externo que, por sua vez, causa a vulnerabilidade externa. Esta provoca crises cambiais recorrentes. As políticas de ajuste resultam em graves problemas econômicos e sociais que, por seu turno, desembocam em crises políticas e institucionais. O resultado é que o País mergulha em uma trajetória de instabilidade e crise, como o Brasil durante o governo FHC.

Êxito do Plebiscito

Para aumentar a ira do governo FHC-FMI, o Plebiscito Nacional das dívidas foi um grande sucesso. Os resultados são estupendos para uma campanha feita com um mínimo de recursos, enfrentando a oposição maciça da grande mídia e do setor executivo do governo federal.
Em 21 de setembro, depois de um esforço inusitado de milhares de voluntárias e voluntários para apurar manualmente os votos do Plebiscito, a Coordenação Nacional divulgou os seguintes resultados finais: votaram, ao todo, 6.030.329 pessoas ou 5,7% do eleitorado brasileiro (dados do TSE referentes a 1998).
Os resultados relativos a cada pergunta foram os seguintes:
Pergunta 1: O governo brasileiro deve manter o atual acordo com o Fundo Monetário Internacional (FMI)?
5.646.862 responderam “não”, 280.442 responderam “sim”, 76.574 votaram em branco e 26.451 votaram nulo.
Pergunta 2: O Brasil deve continuar pagando a dívida externa, sem realizar uma auditoria pública desta dívida, como previa a Constituição de 1988?
5.765.954 responderam “não”, 182.462 responderam “sim”, 57.954 votaram em branco e 23.959 votaram nulo.
Pergunta 3: Os governos federal, estaduais e municipais devem continuar usando grande parte do orçamento público para pagar a dívida interna aos especuladores?
5.768.563 responderam “não”, 158.995 responderam “sim”, 80.481 votaram em branco e 22.290 votaram nulo.
No momento em que foi concluída a totalização, continuavam chegando resultados parciais. Isso significa que podem ocorrer eventuais discrepâncias entre os resultados estaduais e a totalização nacional.

Significado da
vitória do Plebiscito

Vejamos brevemente o significado desta magnífica vitória popular. Três significações sobressaem:
1) Os resultados do Plebiscito revelam que a maciça maioria da população se opõe à política econômica do governo FHC-FMI e deseja um projeto próprio de desenvolvimento para o Brasil.
2) Revelam também que a população repudia a política de calote social e ambiental adotada por FHC-FMI.
3) A campanha do Plebiscito mostrou que a massa da população não está alheia a assuntos de política macroeconômica, aparentemente difíceis para entender e opinar.
Mas há outras razões para insistirmos que o Plebiscito foi uma grande vitória, algo como um ponto de mutação na história da democracia no Brasil.
O Plebiscito foi um exercício de democracia direta. Foi a primeira vez que o movimento social promoveu uma ação de caráter nacional, por sua própria iniciativa, sobre temas de política econômica que envolvem o próprio modelo de desenvolvimento vigente no País.
O Plebiscito foi um exercício de honestidade e integridade, num Brasil em que na política predominam o clientelismo e a corrupção. Os votos foram colhidos de modo aleatório, nas ruas e praças, ônibus, metrôs, trens, barcas, nas portas das igrejas, nos sindicatos, nas escolas e universidades. Foram anulados os votos que não correspondiam às listas de votantes ou que chegaram sem listas. O voto era secreto, livre e não obrigatório, ao contrário das eleições oficiais.
O Plebiscito gerou um resultado incomparavelmente mais significativo do que qualquer pesquisa de opinião. Enquanto estas são feitas com base em amostras de mil a duas mil pessoas consultadas, o Plebiscito cobriu mais de seis milhões.
O Plebiscito conseguiu articular o mais amplo espectro de organizações sociais em torno de um objetivo político-econômico desde a campanha “O Petróleo é Nosso” dos anos 50! Então, estava em jogo o controle do nosso petróleo. Hoje, ao lado do apelo pela “Vida Acima da Dívida”, o Plebiscito expressou o clamor de que “O Brasil é Nosso”.
Para os que participaram da recolha dos votos, foi um riquíssimo exercício de diálogo com a cidadania, de tolerância com a diversidade de opiniões, de esforço por explicitar o sentido das perguntas e a razão de ser delas. Não há dúvida de que o Plebiscito foi um potente exercício de cidadania ativa. Ofereceu aos cidadãos uma ocasião de expressar sua indignação e revolta com a situação política e econômica do Brasil hoje. Sacudiu a inércia e até o ceticismo de muitos que estão desgostosos com os governantes e mesmo enojados com o nível de irresponsabilidade administrativa e de corrupção que envolve impunemente o próprio governo federal.
O Plebiscito revelou que a maioria da população continua acreditando num Brasil autônomo e soberano, que se apoie mais nos seus próprios recursos e na capacidade produtiva e criativa da sua população do que na poupança externa.
O Plebiscito interpela o governo federal, mais em particular o Legislativo. É um recado direto de que o povo quer um projeto que garanta ao Brasil um caminho próprio, sendo a prioridade no uso dos recursos dada ao pagamento das dívidas sociais.

Necessidade do
Plebiscito

Com relação à atitude do ministro Pedro Malan, houve repúdio total. Não foi por ingenuidade nem desinformação que ele mentiu, acusando a campanha de pregar o calote, procurando identificar a iniciativa do Plebiscito com o PT, e imputando-lhe motivos eleitoreiros. O enfoque do ministro distorce propositadamente a natureza amplamente democrática e participativa desta iniciativa cidadã. O fato é que há uma diversidade de entidades sociais, profissionais, eclesiais, sindicais, populares, apoiadas por partidos de oposição, aliadas em torno de um objetivo comum que é educar a população. Há necessidade de o povo compreender que o modelo econômico escolhido por FHC, em consonância com o FMI, é socialmente excludente, economicamente concentrador, politicamente autoritário e discricionário, e ecologicamente desastroso. A mensagem principal, portanto, é que só uma política que inverta as prioridades, dando efetiva primazia ao resgate das dívidas sociais, ambientais e de cidadania, é que logrará superar o endividamento absurdo e recuperar a soberania da Nação, unindo-a em torno de um projeto próprio de desenvolvimento.
É importante salientar que o Plebiscito contou com um significativo apoio de entidades e personalidades do exterior. Recebemos mensagens de apoio de diversos países; no evento de publicação dos resultados, no Congresso Nacional em Brasília, no dia 13 de setembro, tivemos a presença de representantes das Campanhas do Jubileu Sul (que engloba países dos três continentes do hemisfério Sul), da Argentina e da África do Sul.
O ministro Malan também tentou descaracterizar o Plebiscito dizendo que pregávamos o calote das dívidas. Calote significa dizer: “Eu devo mas não vou pagar”. É bem o que o governo tem feito com as dívidas sociais: a população carece de 13 milhões de habitações; o sistema público de saúde e higiene está sendo sucateado e privatizado; a educação pública está em franca decadência por falta de verbas e de incentivo; faltam vontade política e recursos orçamentários para realizar a reforma agrária; as terras continuam escandalosamente concentradas nas mãos dos grandes latifundiários e grupos econômicos (2% dos estabelecimentos rurais controlam 48% da área fértil, enquanto 98% das propriedades ocupam apenas 52% da área agrícola total; 85% do que é recolhido como imposto sobre propriedades rurais é pago por pequenos proprietários!); o saneamento recebe apenas um décimo dos recursos orçamentários que seriam necessários por ano para a população – sobretudo as crianças – livrar-se de doenças fatais diretamente causadas por falta de saneamento. E no primeiro semestre de 2000, 69,4% dos recursos do Orçamento da União foram destinados ao pagamento e rolagem das dívidas interna e externa. Isto sim é calote!
A Campanha do Plebiscito, ao contrário, falou em auditoria para a dívida externa. Com que finalidade? Abrir a caixa preta que o Banco Central faz tudo para esconder. Explicar o inexplicável, isto é, por que, nas três últimas décadas, quanto mais o Brasil paga, mais deve. Esclarecer se o Brasil pagou ou paga excessivos juros ao exterior, que fazem sua dívida aumentar sempre mais. Identificar a provável ligação entre o aumento da dívida e da vulnerabilidade do Brasil a crises externas, por um lado, e a crescente submissão dos governos do País aos ditames dos países ricos através do FMI e do Banco Mundial. Explicar para onde foram os bilhões que o Brasil tomou emprestado desde os tempos da ditadura até hoje, e porque eles não serviram para fortalecer a produção e a produtividade da economia nacional e aumentar o bem-estar de toda a população. Finalmente, esclarecer a pergunta que pode ser fatal: quem foram e quem são os responsáveis pelo endividamento absurdo dos governos federal, estaduais e municipais?

Importância do
Plebiscito

O Plebiscito foi oportuno e importante porque o povo não quer e não pode adiar mais uma solução para as dívidas sociais e ambientais, e há urgência de um projeto de desenvolvimento socioeconômico e humano genuinamente nacional. Examinemos brevemente a realidade refletida nas três perguntas do Plebiscito.
Pergunta 1 - O governo brasileiro deve manter o atual acordo com o Fundo Monetário Internacional (FMI)?
O acordo FHC-FMI coloca à disposição do Brasil um empréstimo de 41,5 bilhões de dólares. Por quê? Porque o governo brasileiro está altamente endividado e corre o risco de ir à falência cada vez que há um sinal de crise no exterior ou no País. Em troca daquele empréstimo, o FMI e os países credores impuseram certas condições. As três mais importantes são:
1) Abertura dos mercados brasileiros ao capital estrangeiro e liberalização do comércio exterior. Com isso o capital estrangeiro ganhou novos espaços e a remessa de lucros mais que triplicou desde que FHC foi empossado, em 1995.
2) Privatização da maior parte do patrimônio público federal e estadual, sobretudo empresas competitivas e altamente rentáveis, empresas de serviços públicos e bancos estaduais. Os recursos seriam usados para reduzir a dívida pública. Mas, conforme mostrado por Aloisio Biondi, em 1990-1998 o governo arrecadou R$ 85 bilhões com as privatizações, enquanto gastou R$ 87 bilhões (do que é possível contabilizar) para custear as privatizações. Pagamos para perder nosso patrimônio público!
3) Austeridade fiscal, entendida como a definição pelo governo, juntamente com o FMI, de limites estritos de gastos do orçamento com as necessidades do País e da sociedade, de modo a liberar recursos para o serviço e rolagem das dívidas externa e interna. No primeiro semestre de 2000 a despesa orçamentária total realizada foi de 315,5 bilhões de reais, e delas R$ 219 bilhões (69,4%) foram gastos com juros e gastos ou rolados com amortizações das dívidas. Apenas R$ 12,5 bilhões destinaram-se a gastos da administração e programas sociais!
Pergunta 2 - O Brasil deve continuar pagando a dívida externa sem realizar uma auditoria pública da mesma, como previa a Constituição de 1988?
A dívida pública externa brasileira já foi paga várias vezes. A dívida foi acumulada de forma irresponsável, principalmente durante a ditadura militar, tendo saltado de 2,5 bilhões de dólares em 1964 para US$ 105 bilhões em 1985, ano em que foi eleito (por eleição indireta) o primeiro governo civil. Só no governo FHC, iniciado em janeiro de 1995 com uma dívida de 148 bilhões de dólares, o Brasil pagou 186 bilhões de dólares até dezembro de 1999, enquanto a dívida, em vez de diminuir, saltou para US$ 241 bilhões! Parte dos pagamentos foram feitos com novos empréstimos para pagar os velhos. Quanto mais o Brasil paga, mais deve.
Em 1931, o primeiro governo Vargas pôs um basta nos pagamentos ao exterior, declarando a moratória para fazer a primeira auditoria que o Brasil já teve. O resultado foi que 60% do valor que constava como dívida não tinha base em contratos escritos! Esta quantia foi repudiada e o Brasil retomou o pagamento do restante, desembolsando apenas um quinto do que antes pagava anualmente.
Hoje, a dívida privada é maior que a pública. Entretanto, cabe ao conjunto da sociedade arcar com o pagamento dessa dívida sempre que um banco ou uma empresa privada se declara incapaz de honrá-la... É difícil contar quantas vezes isto tem acontecido nos últimos 36 anos, desde o golpe militar de 1964.
Pergunta 3 - Os governos federal, estaduais e municipais devem continuar usando grande parte do orçamento público para pagar a dívida interna aos especuladores?
No início do governo FHC a dívida interna era de 61,8 bilhões de reais; em junho de 2000 havia alcançado a cifra de R$ 504,5 bilhões, um crescimento de mais de oito vezes! Que dívida é esta? Alguns dos principais fatores desta dívida são a política de altos juros, programas como o Proer (que beneficiaram bancos inadimplentes e banqueiros corruptos), os prejuízos da desvalorização (incluindo o socorro ilegal pelo Banco Central a banqueiros privados), os gastos irresponsáveis para “salvar” o mercado interno de câmbio, os custos da securitização inadequada pela União das dívidas mobiliárias de Estados e municípios. Mas grande parte da explosão da dívida interna resulta da venda de títulos pelo governo para captar reais e assim poder converter a massa de divisas que entram no País como empréstimos, receita de exportações e investimentos (produtivos e especulativos). O governo FHC tomou a decisão de depender de capital externo para fechar suas contas! A incapacidade de gerar excedentes comerciais agravou ainda mais esta dependência. O endividamento público afinal não tem servido para financiar, mas sim para debilitar financeiramente o Estado, concentrando ainda mais a renda e a riqueza em favor dos já ricos no Brasil e no exterior e retirando dos orçamentos públicos recursos indispensáveis para os programas sociais e o desenvolvimento nacional.

Próximos passos

A Coordenação Nacional está preparando o relatório contendo os resultados do Plebiscito, com uma carta incisiva sobre seus significados e desafios, que serão entregues aos presidentes do Senado e da Câmara, aos presidentes dos partidos políticos, e também às autoridades dos Estados e municípios. São as seguintes as demandas que estarão contidas na carta:
A população exige do governo:
1) A auditoria pública da dívida externa.
2) A realização de um referendo oficial, conforme o Projeto de Lei do deputado José Dirceu, já em tramitação no Congresso.
3) A ruptura do acordo com o FMI.
4) O cancelamento total da dívida externa para com o Brasil dos países que têm renda por habitante inferior à brasileira.
5) Apoio oficial à Campanha Jubileu 2000 Internacional, que demanda o cancelamento total da dívida externa dos países mais pobres.