A configuração de uma nova ordem mundial, sem a relativa simplicidade da bipolaridade, altera o sentido dos alinhamentos tradicionais das relações entre os países. Esboça-se cada vez mais clara a tendência para a formação de grandes áreas de livre comércio e uma dinâmica de integração em escala regional e sub-regional como parte da nova ordem emergente1 . Esta transformação abre novos horizontes para o diálogo e o entendimento entre os países que buscam lograr uma melhor inserção no contexto internacional.
A América Latina não está à margem dessas mudanças. As nações da região têm buscado consolidar um fórum político que lhes permita compartilhar idéias, reflexões e experiências sobre questões de interesse comum, além de praticarem um permanente diálogo de cooperação e solidariedade que eventualmente conduza a uma maior integração em todas as questões que levem a região a uma melhor inserção na “nova ordem econômica mundial”.
No obstante, as experiências integracionistas da região não têm sido totalmente alentadoras. De fato, o comércio intra-regional latino-americano e caribenho é o menos significativo entre os blocos econômicos – formais e informais – regionais, o que demonstra que a região tem enfrentado sérios problemas sobretudo porque não conta com economias de escala, com poder aquisitivo suficiente para impulsionar um intercâmbio comercial intra-regional mais significativo. Também porque as economias da região são, muitas vezes, suplementares antes de complementares e porque dependem amplamente da importação extra-regional de tecnologias e de bens com alto conteúdo de valor agregado, não sendo estes bens característicos de nossas exportações. Acrescente-se a este fato que grande parte das exportações da região representa o chamado “comércio intra-empresas”, as quais somente tiram proveito das vantagens comparativas da região para produzir bens que são reexportados para, assim, competir em melhores condições em outros mercados.
Diante deste panorama, a estratégia individual dos países da região tem privilegiado seus vínculos com economias mais fortes, como dos EUA, da União Européia (UE)2 e do Japão, os quais têm demonstrado interesse em consolidar sua presença na região. No entanto, no plano multilateral a idéia da unidade sempre tem permeado o pensamento latino-americano, o que tem mantido o interesse dos países em construir um bloco que permita à região negociar melhores condições frente a outros blocos.
Nesse contexto, a integração da América Latina e Caribe enfrenta três situações distintas que se conjugam – e às vezes confabulam – para definir as estratégias e os rumos do processo. Em primeiro lugar, os interesses externos na região; em segundo, a busca de melhores oportunidades para atingir economias de escala com altos investimentos e novos mercados para os produtos da região diante das limitações do mercado intra-regional; e, em terceiro lugar, a conveniência da configuração de um bloco regional que permita aos países da América Latina e Caribe equilibrar o jogo de forças e interesses da região para assim poder defender melhor suas próprias prioridades na consecução de seus objetivos.
Deste conjunto de situações surgem as diferentes reuniões de cúpula das quais participam a América Latina e Caribe. Cada uma delas com características próprias que as tornam alternativas diferentes diante de um mesmo objetivo: conseguir para o conjunto latino-americano e caribenho uma melhor reinserção no mundo pós-Guerra Fria3. A nossa região enfrenta hoje uma bifurcação de projetos mutuamente excludentes que propõem diferentes reuniões de cúpula: a Área de Livre Comércio das Américas (Alca), planejada e impulsionada pelos EUA nas reuniões de cúpula das Américas, diante dos acertos extracontinentais com a União Européia impulsionados nas reuniões de cúpula ibero-americanas, e as mais recentes reuniões de cúpula Europa-América Latina e Caribe.
Nesse sentido, a aproximação entre a União Européia e a América Latina e Caribe que tem alentado a discussão sobre um triângulo transatlântico de relações, ante a iminência de se fechar o terceiro lado de tal triângulo, é o principal tema de reflexão do presente artigo. Entretanto, é necessário incluir um destaque especial que enquadre a discussão num contexto mais geral que inclua, grosso modo, o presente e o futuro das relações que conformam o possível triângulo transatlântico.

EUA e Europa: interesses opostos a favor da
América Latina e Caribe

O novo cenário internacional pós-bipolar tem sido definido como um tabuleiro de xadrez tridimensional, que compreende um mundo unipolar no aspecto militar, tripolar no econômico e multipolar no campo das relações transnacionais. O que sugere que não existe um verdadeiro poder hegemônico consolidado.
Isso quer dizer que ainda que seja óbvio que não existe poder militar no mundo capaz de desafiar a liderança norte-americana, as chamadas relações transnacionais4 são, além de amplamente diversificadas, verdadeiramente multipolares. Enquanto que no campo econômico existem três pólos bem identificados – o bloco da União Européia5 , liderada pela Alemanha; o chamado bloco asiático, liderado pelo Japão6 ; e o Nafta7 , liderado pelos EUA – as implicações da liderança militar norte-americana sugerem poucas possibilidades de mudança ainda que no médio prazo, e o mesmo poderíamos dizer das relações transnacionais. Mas o campo econômico é mais dinâmico e é talvez o tabuleiro mais relevante para os interesses externos na região8 , e a característica de seu dinamismo significa oportunidades de acrescentar o poderio econômico e, portanto, a hegemonia. Nesse sentido, a região da América Latina e Caribe, ao não estar plenamente integrada a nenhum dos três blocos dominantes, representa uma oportunidade de expansão da hegemonia em potencial.
Mas nesse novo contexto, qual é o significado da hegemonia? De acordo com a teoria da estabilidade hegemônica, esta se define “como a preponderância de recursos materiais”9. Destaque-se entre esses recursos, pela sua importância, quatro grupos principais sobre os quais os poderes hegemônicos devem ter controle: matérias-primas, fontes de capital, mercados e vantagens competitivas na produção que incorporem alto nível de valor agregado10. Portanto, não é nada supreendente o interesse dos EUA e da Europa pela América Latina e Caribe11 , pois a região oferece oportunidades de ampliar essa hegemonia em todos e em cada um dos itens assinalados por Keohane.
Entretanto, de maneira mais concreta, os interesses norte-americanos e europeus na região parecem ser reciprocamente excludentes. A Europa comprovou em função do Nafta que uma maior vinculação dos EUA com o México repercutiu diretamente na deterioração comercial com este país12 . Igualmente, a eventual criação da Alca poderia trazer como importantes conseqüências o “desvio do comércio” com a Europa.
Esta preocupação pelo fortalecimento hegemônico dos Estados Unidos na América Latina e Caribe evidenciam-se nos informes do Instituto de Relações Europa-América Latina (Irela) – um grupo financiado pela União Européia –, os quais ressaltam “as resistências de ambas as regiões (Europa e América Latina e Caribe) a uma ordem pós-guerra hegemonizada pelos EUA”. Tais informes também sustentam que “a América Latina poderia atingir uma posição melhor em suas negociações comerciais com Washington se se aproximasse mais da Europa” (El Financiero,24/5/98). Situação que não passa despercebida pelos países latino-americanos.
Por outro lado, a assinatura de acordos por parte da União Européia com países como o Chile, México e o Mercosul fortalece a postura crítica frente à Alca – o qual tem sido atacada por pretender uma integração limitada ao âmbito econômico e deixando de lado outros aspectos importantes como o social – encabeçada pelo Brasil. O que dizer da eventual negociação como o resto dos países da América Latina e Caribe, fruto das reuniões de cúpula União Européia-América Latina e Caribe?
A preocupação norte-americana com uma região latino-americana e caribenha fortalecida e diversificada com a Europa se manifestou de forma transcendente durante a 4.ª Reunião Ibero-americana, onde, graças às gestões de César Gaviria e a embaixatriz dos EUA na Organização dos Estados Americanos (OEA), Harriet Babbit, foi introduzida no debate e tentou se converter em mais uma protagonista nas reuniões. Do mesmo modo, e de forma mais pontual, na convocação por Washington de uma cúpula alternativa às reuniões ibero-americanas, a Cúpula das Américas.
Em termos gerais, os conflitos de interesses entre os EUA e a Europa em relação à América Latina e Caribe têm se expressado, na prática diplomática, nas reuniões de cúpula em que participam separadamente com a América Latina e Caribe. Assim, por exemplo, na aproximação entre chefes de Estado dos países da América e Europa de língua espanhola e portuguesa, realizado na 1.ª Reunião de Cúpula Ibero-Americana celebrada em Guadalajara em 1991, que abriu as portas para uma nova relação que aproximou os países da região com a Europa através da Espanha e de Portugal. Os reflexos têm sido em fatos concretos – como os acordos de quarta geração já citados na Reunião de Cúpula União Européia-América Latina e Caribe proposta em 1997 e celebrada recentemente no Brasil – que demonstram o interesse das duas regiões por uma vinculação maior13.
Nesse sentido, a proposta de uma reunião alternativa à ibero-americana, onde participariam todos os países do continente – exceto Cuba – incluindo os EUA, mas excluindo a Europa, era uma resposta previsível. Ainda que, é preciso dizer, demorou mais que o esperado. Acontece que os EUA não poderiam se dar ao luxo de ceder espaço para a Europa na América Latina e no Caribe, região considerada tradicionalmente como o seu quintal, e uma das poucas regiões com as quais mantém superávit comercial.
Assim, a 1.ª Reunião das Américas, que aconteceu em Miami em dezembro de 1994, é o ponto de partida do projeto norte-americano da pós-guerra fria para a região, e a iniciativa de criar a Área de Livre Comércio das Américas (Alca) é o seu principal eixo. Esse projeto que busca, por um lado, garantir a influência dos EUA no continente, por outro, trata de consolidar um bloco maior que o Nafta e que possa competir com os blocos asiático e europeu.
As reuniões de cúpula Ibero-Americana, das Américas e, a mais recente, entre a União Européia e a América Latina e Caribe, ao representar aspectos distintos e alternativos de cada um em relação aos demais, favorecem o citado equilíbrio de forças e interesses na região da América Latina e Caribe. Situação que oferece oportunidades à região para conseguir seus próprios objetivos, respaldadas nos conflitos de interesses entre dois dos pólos econômicos que têm participado nesses fóruns junto com a América Latina.

As relações América Latina e Caribe-EUA e União Européia-EUA

Da mesma maneira que acontece no mundo hoje, as relações entre os EUA e a América Latina e Caribe têm sofrido mudanças importantes após o fim da bipolaridade. O novo papel dos EUA no mundo e a direção de sua política exterior estão sujeitos a debates e parecem que ainda não estão de todo definidos14. Situação que reflete também uma falta de estratégia clara, definida e consensual para a região15. Esta problemática debilita a posição de Washington em relação à América Latina e Caribe, região que tem se concentrado em diversificar suas relações.
A estratégia dessa região foi somar-se à tendência internacional de consolidar acordos comerciais regionais e bilaterais por conta das negociações multilaterais da Rodada do Uruguai do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (Gatt). Assim, iniciando importantes esforços para consolidar uma integração econômica sem a participação norte-americana. E dentro dessa mesma lógica da criação de blocos e regiões comerciais, em junho de 1990, os presidentes Bush e Salinas anunciaram as negociações para um acordo comercial: o Acordo de Livre Comércio da América do Norte (Nafta)16 . Com isso, a totalidade do hemisfério se encontrava imersa dentro do esquema de integração seletiva.
O anúncio do Nafta gerou certo receio nos demais países da região e foi apenas algumas semanas antes do giro do presidente dos EUA pela América do Sul. Fato que gerou a urgência de uma estratégia para o resto do subcontinente. Assim se concebe a “Iniciativa das Américas”, projeto que incluía três grandes eixos de interesses para a região: comércio, dívida e investimento. E que nas palavras do subsecretário do Comércio dos EUA, Robert Zellick, junto com o denominado Nafta, representava “uma oportunidade estratégica para colocar uma pedra angular na política exterior norte-americana para a região no período pós-guerra fria, na busca de promover um continente econômica e politicamente estável”17 .
Na América Latina e Caribe as reações foram positivas, esperava-se muito não só desse acordo como da iniciativa em si, pois a expectativa era de uma mudança substancial na atenção aos interesses da região por parte de Washington. Sobretudo a idéia de maiores fluxos de investimentos e redução da dívida despertaram o otimismo na região, que já planejava um forte crescimento respaldado nos investimentos necessários e sem o peso da dívida. No entanto, logo se pôde comprovar que tal iniciativa era por demais ambiciosa e pouco tinha a ver com a realidade.
A era Clinton não significou uma mudança substancial, como aponta Miguel Ángel Valverde18 . Clinton herdou de Bush parte da inspiração de sua política exterior para o hemisfério ocidental. Assim, após a ratificação do Nafta – esforço de Bush concluído por Clinton – e após a emergência das Reuniões de Cúpula Ibero-Americanas19 que reuniam os chefes de Estado e de governo da América Latina e Caribe e a Europa de língua espanhola e portuguesa, o vice-presidente dos EUA, Al Gore, propôs a realização de uma reunião de chefes de Estado do hemisfério.
Essa reunião teria como foco a criação de um acordo continental de livre comércio, idéia retomada da iniciativa de Bush que já havia desencantado a região, mas que após a reunião denominada “Cumbre das Américas” provocou novamente uma grande euforia e otimismo, pois diferentemente do projeto anterior, desta vez estava incluído um plano de ação e posteriormente se destinariam orçamentos a setores específicos.
Assim, pois, a preocupação norte-americana de não perder terreno em sua tradicional área de influência alentou a proposta de criar uma Área de Livre Comércio das Américas (Alca) que, à imagem e semelhança do Nafta, preservasse os interesses dos EUA. A proposta encheu de expectativas a América Latina e o Caribe. Pelo menos o suficiente para que a região perdesse o interesse para acordos extracontinentais que se encontravam por trás da nova relação com a Europa, conseguida com a aproximação político-institucional inaugurada pelas reuniões de Cúpula Ibero-Americanas. Uma nova relação entre a América Latina e o Caribe com a União Européia podia significar um aumento dos investimentos e dos fluxos comerciais entre as duas regiões, além de se constituir num contrapeso político à influência norte-americana na América Latina.
No obstante, os tropeços do presidente norte-americano parecem condenar, ou pelo menos postergar, as pretensões do acerto continental contemplado para arrancar originalmente no ano 2005. Com isso, a região não deixa de atender as possibilidades de diversificar suas relações comerciais antes de apenas depender da criação da Alca, que pouco mudaria a tradicional relação de subordinação. Subordinação esta que se origina da grande assimetria entre o Norte e o Sul do continente americano e que se expressam nos conseqüentes desníveis dos principais indicadores das relações entre os EUA e a América Latina e o Caribe.
Esses indicadores assinalam, por um lado, que ante a incapacidade da América Latina de financiar seu próprio desenvolvimento, a região tem tido que financiar o seu crescimento mediante fluxos de investimentos externos diretos, principalmente vindos dos EUA, mas acompanhados cada vez mais de perto pelos investimentos da União Européia. Enquanto que o comércio da região com os EUA mostra uma alta concentração que se dilui de acordo com a distância, e que torna ambígua a consideração da importância desses investimentos para ambas as partes20 .

Investimentos estrangeiros diretos

O volume de investimentos estrangeiros diretos canalizados em 1997 para a região por parte dos EUA atingiu cerca de US$ 23 bilhões, enquanto que os investimentos estrangeiros diretos provenientes da União Européia alcançaram quase US$ 17 bilhões. Com isso, os EUA se consolidam como os primeiros investidores na região e concentram também o maior acervo de investimentos externos diretos. No obstante, há que se apontar que, em que pese a importância para a América Latina e Caribe de tais investimentos procedentes dos EUA, a região não é a primeira beneficiária desses fluxos norte-americanos para as economias em desenvolvimento, fato que revela que a região não é prioridade para os norte-americanos neste item. Pelo menos assim indicam os dados disponíveis21 .
Por outro lado, os investimentos estrangeiros diretos realizados pelos EUA na região estão muito concentrados. Somente dois países já acumulam 43% dos investimentos: Brasil, 23%, e México, 20%, e se acrescentarmos mais três economias, Argentina, 6%, Chile, 5%, e Venezuela, 5%, chegamos a 59% do total captado pela região. Restando, resumidamente, apenas 7% divididos entre os outros países, pois os outros 34% são dirigidos aos centros financeiros. Da mesma maneira, os setores para os quais se destinam os investimentos são apenas alguns: automobilístico, alimentação, bebidas e tabaco, serviços, petróleo e mineração, eletrônica, produtos químicos e outras manufaturas, que por sua vez se subdividem em setores mais específicos.
A relevância dos investimentos diretos norte-americanos na região se pode observar se apontarmos que das 20 maiores empresas estrangeiras na América Latina e Caribe, segundo suas vendas consolidadas em 1997, dez são de origem norte-americana, acumulando faturamento de aproximadamente US$ 75,189 bilhões. Isso representou 52% das vendas dessas empresas, que por sua vez representam 57,6% das vendas consolidadas das 100 maiores empresas estrangeiras na América Latina e Caribe. O que significa que somente as dez empresas norte-americanas concentram 30% das vendas consolidadas das 100 maiores empresas estrangeiras na América Latina e Caribe. Da mesma forma, a pouca relevância dos investimentos estrangeiros diretos intra-regionais se pode auferir se assinalarmos que das 20 maiores empresas estrangeiras na região, somente uma é de origem regional e representa apenas 3% do total de vendas das vinte citadas.

Comércio

No terreno comercial, a participação no conjunto da América Latina e Caribe não é tão irrelevante para os EUA, pois representou cerca de 18% do comércio norte-americano de 1998, e 17,6% em 1999, segundo as cifras preliminares do US Census Bureau. Entretanto, se suprimirmos a participação do México, cai para apenas 7,3% e 6,7%, respectivamente. Quer dizer, os interesses comerciais norte-americanos na região se concentram fortemente no México, pois o país representou cerca de 10,7% e 10,9% do comércio total norte-americano em 1998 e 199922 .
Um dado ilustrativo é que as porcentagens da participação comercial da União Européia e da América Latina e Caribe são bastante aproximadas23. A União Européia representou cerca de 20,4% do comércio total norte-americano de 1998 e 20,7% em 1999, de acordo com as cifras disponíveis. O que significa que em termos comerciais, a região da América Latina e Caribe não é nada desprezível para os EUA24 , menos ainda se considerarmos que os saldos do comércio com a região costumam ser melhores para os EUA do que seus saldos com a União Européia.

Segurança

Um dos pontos mais relevantes para os EUA em suas relações tanto com a Europa como com a América Latina e o Caribe tem sido a segurança. Do lado europeu, a constituição da Organização do Tratado do Atlântico Norte (Otan) e sua participação direta nos conflitos onde a segurança européia se encontra ameaçada são mostras claras desta preocupação norte-americana. Essa organização que tem sua origem no confronto bipolar da Guerra Fria tem se mantido depois do fim dessa tensão, inclusive tem aceitado novos membros, entre os quais destacam-se antigos membros do Pacto de Varsóvia.
A mais recente intervenção da Otan na Iugoslávia (tanto no conflito da Bósnia como no conflito de Kosovo) é uma ação que se dá num contexto de questionamento sobre a existência dessa organização numa era pós-Guerra Fria. Mas que tem sido assinalado por alguns analistas como justificativa para os EUA permanecerem em território europeu, através da Otan.
Há quem aponte que essa intenção norte-americana de manter sua presença na Europa via Otan responde não só aos interesses de segurança norte-americanos no velho continente, como também aos seus interesses geoestratégicos no Oriente Médio em geral, e no Golfo Pérsico em particular. Desse ponto de vista, a Otan apresenta divergências internas recentes sobre o tema, e segundo as conclusões do foro sobre “A política dos EUA e Europa no Golfo Pérsico”, elas vão além das fricções, segundo funcionários governamentais, direção de multinacionais petrolíferas e acadêmicos norte-americanos, europeus e asiáticos, convocados ao foro pela Fundação Stanley dos Estados Unidos e pelo Instituto Real de Assuntos Internacionais do Reino Unido. As diferenças de interesses geoestratégicos entre os EUA e a União Européia, unidas a fatores como a presença russa e chinesa na região, têm impedido o fim de crises como a do Iraque (El Financiero, 21/4/98).
Esse tipo de divergência tem alentado uma crescente independência européia frente aos EUA, o que tem se expressado na falta de apoio ao embargo petrolífero norte-americano contra o Iraque, na iniciativa européia no sentido de que os países que queiram fazer parte da Otan devam primeiro se unir à União Européia e a condenação, ainda que modesta, à Lei Helms-Burton (El Financiero, 24/5/99). Do lado americano, o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (Tiar); as constantes iniciativas no seio da OEA no sentido de ampliar as funções da Organização para que possa intervir nos países onde a continuidade constitucional esteja ameaçada, mediante uma força multinacional; as propostas para consolidar uma aliança militar hemisférica; as pretensões de estabelecer um Centro Multilateral Antidrogas; a capacitação de quadros militares e de segurança providenciada por Washington através da tão questionada Escola das Américas; os programas de assistência militar; e, desde 1996, a Doutrina de Estabilidade Nacional25 são as evidências nesse sentido.
Iniciativas e propostas como as que citamos têm se sucedido através do tempo, respondendo em conteúdo e forma aos interesses estratégicos norte-americanos. Elas têm sido disfarçadas e justificadas de muitas maneiras: ameaça comunista, proteção à democracia, luta antinarcotráfico etc. Precisamente este sem-número de justificativas e disfarces é que tem desvirtuado o tema da segurança no continente, quando emergem propostas dos EUA, e a experiência tem demonstrado que as coisas podem se transformar em seu contrário.
Essas contradições nas justificativas da segurança no continente têm dado origem, no âmbito do Mercosul, a propostas de criação de um sistema de segurança “latino-americano”. O Mercosul – esquema que tem se consolidado como um dos mais importantes interlocutores da região da América Latina e Caribe – tem dado o primeiro passo fora dos esquemas tradicionais de subordinação em matéria de segurança padecidos anteriormente, ao propor como parte da integração institucional propiciada por seu acordo comercial a integração dos esquemas de defesa e segurança26.

O terceiro lado do triângulo: América Latina e Caribe-União Européia

Nos últimos dez ou quinze anos as relações entre a América Latina e Caribe com a União Européia experimentaram um estreitamento significativo: foi aberto um espaço político com os diálogos entre a América Central e a União Européia (1984) e entre esta última e o Grupo do Rio (1990); aconteceu uma aproximação institucional através das reuniões de cúpula Ibero-Americana (inauguradas em 1991) e da mais recente reunião da União Européia com a América Latina e Caribe (1999). Entretanto, esse estreitamento político e institucional entre as duas regiões se encontra obscurecido pelo enfraquecimento das relações econômico-comerciais, fruto de uma crescente assimetria.

Comércio

Essa assimetria se observa enquanto o acelerado crescimento das importações da América Latina e Caribe procedentes da União Européia no período de 1990-96 (130%) consolidou a região americana como o mercado mais dinâmico para suas exportações. Para a América Latina e Caribe, a União Européia foi o mercado menos dinâmico e suas exportações para essa região cresceram tão somente 13% durante o mesmo período. Além de que na composição das exportações da União Européia para a América Latina predominam as manufaturas sobre os produtos primários com proporções de 99 e de 1%, respectivamente, enquanto que nas exportações procedentes da América Latina e Caribe para a União Européia ainda persiste uma grande proporção de produtos primários em relação às manufaturas, representando 47 e 53%, respectivamente.
Por outro lado, essas exportações se concentram em produtos e países, pois durante 1997 somente dez produtos representaram cerca de 50% das exportações da América Latina e Caribe para a União Européia, e um conjunto de quatro países (Argentina, Brasil, Chile e México) concentrou 65% das mesmas, enquanto que em 1980 essa proporção era de 55%. Representando, em termos globais, mais de 70% do comércio total (importações e exportações) entre as duas regiões.
Em termos gerais, a deterioração das relações comerciais se observa na contração da participação do mercado europeu nas exportações para a América Latina e Caribe, as quais passaram de 24 para cerca de 13% do total de suas exportações para o mundo entre 1990 e 199727 , e na participação das exportações da região para o mercado europeu, as quais diminuíram de 3 a 2% entre 1980 e 1997.
No obstante, e em que pese tudo isso, a União Européia se mantém como o segundo sócio comercial da América Latina e o primeiro do Mercosul, sobretudo graças ao incremento das exportações da União Européia para o continente americano nos últimos anos, as quais têm apresentado um crescimento anual de 13%, sendo as mais dinâmicas e superando em mais do dobro a taxa global de crescimento das exportações européias (5,1%). Ainda é preciso apontar que com tudo isso, a participação do mercado da América Latina e Caribe nas exportações européias totais apenas passou de 1,5% para 2,4%28 .
É preciso mencionar dois fatores importantes na escassa presença da América Latina e Caribe no comércio com a União Européia. Por um lado, as iniciativas encaminhadas para conformação de um mercado unitário na Europa incidiram na importância do comércio intracomunitário, convertendo o mercado interno na determinante principal da dinâmica do comércio exterior; sobretudo durante o período de 1985-1990, conseguindo assim que o comércio intracomunitário se mantivesse estável em uma proporção de cerca de 60% do comércio total dos 15 países integrantes da União Européia. Enquanto que, por outro lado, a iminente ampliação da União Européia para os Países da Europa Central e Oriental (Peco) desviou a atenção comunitária para esses países e os colocou na prioridade das preferências comerciais, o que tem favorecido o desenvolvimento dos nexos comerciais entre os Peco e a União Européia e gerou um amplo debate sobre os possíveis desvios do comércio de produtos dos acordos de associação firmados29 .
Entretanto, também é preciso apontar que o presidente anterior da Comissão Européia, Jacques Delors, assinalou que a “segurança da Europa passa pela sustentação de fortes laços com seus vizinhos imediatos (como os países do Leste), mas que sua projeção e prosperidade futuras dependerão de sua capacidade de manter os laços tradicionais (como os que mantêm com os EUA) e de conservar e tomar posições importantes nos mercados emergentes (como o da América Latina e Caribe)”30 . Fato que evidencia o interesse da União Européia em fortalecer sua posições na região latino-americana e caribenha, principalmente após a própria Europa ter destacado as profundas reformas econômicas que empreenderam os países da região a partir de 1990 para dinamizar seu crescimento: abertura de mercados, desregulamentação, privatizações, e a adoção do chamado “regionalismo aberto” com estratégia de inserção internacional31 .

Cooperação

O terreno da cooperação entre a União Européia e a América Latina e Caribe, igual ao terreno comercial, também apresentou uma dinâmica ambivalente. Enquanto que, por um lado, destaca uma aproximação político-institucional entre ambas regiões, se ampliaram as atividades do Banco Europeu de Investimentos e os antigos acordos econômicos foram substituídos por novos acordos32 , chamados “de terceira geração”, entre os países das duas regiões a partir de 1990. Por outro lado, apesar de a Europa se manter como o primeiro provedor de fundos para a Assistência Oficial para o Desenvolvimento (AOD) na região, os mesmos registraram uma tendência decrescente, sobretudo em alguns países.
A redução desses fundos de AOD está baseada em um enfoque diferenciado da União Européia sobre os distintos países e subregiões da América Latina, de acordo com o qual, a Europa deve priorizar diferentes aspectos no subcontinente em função das realidades nacionais e regionais. De onde se depreendem diversos níveis de aprofundamento das relações políticas, comerciais e de cooperação que tendem a compensar as diferenças existentes entre as distintas economias.
Desse ponto de vista, se apresenta menos condenável e mais compreensível a segmentação da região da América Latina e Caribe, que havia acertado na reunião do Grupo do Rio, que precedeu a Cúpula União Européia e América Latina, negociar em bloco. Com esse novo enfoque, se buscaria racionalizar melhor os acordos comunitários da União Européia dando prioridade aos países e regiões de menor desenvolvimento e restringindo certos benefícios a países considerados mais avançados; também seriam incluídas algumas condições da ajuda, como compromissos paralelos ambientais e de cooperação antidrogas33 .
O enfoque segmentado da Europa propõe que a “cooperação tradicional continuará ainda preponderante para os países da Comunidade Andina34 e da América Central35 , os que manteriam sua qualidade de receptores da Assistência Oficial para o Desenvolvimento”... “o Mercosul, Chile e México ocupam um lugar político e econômico em nível latino-americano, hemisférico e mundial, e que portanto merecem uma resposta mais ambiciosa, que se traduz na busca de convênios de interesse mútuo36. Assim, o Conselho determinou a criação das bases para gerar com cada um dos sócios um processo que conduza ao estabelecimento de uma associação de livre comércio, complementada com aspectos políticos nos três casos mencionados”37.
No caso do México, esse país apresenta um atrativo ainda maior dada a consolidação de seu laço preferencial com os EUA graças ao Nafta. Por sua parte, Cuba recebe também um tratado especial no qual predomina a ajuda humanitária, a assistência em favor da sociedade civil e o apoio às reformas econômicas empreendidas pela nação caribenha.

Investimento

No campo dos investimentos, vale apontar que a União Européia está consolidada na região da América Latina e Caribe como o segundo investidor, somente depois dos EUA e bem mais além do Japão. Um dado ilustrativo a esse respeito é que as vinte maiores empresas estrangeiras na América Latina, segundo suas vendas consolidadas em 1997, dez são de origem norte-americana e nove são européias38 , enquanto que a empresa restante é regional. As dez empresas norte-americanas consolidaram vendas de US$ 75,189 bilhões, enquanto que as nove empresas de origem européia alcançaram US$ 64,600 bilhões. O que representou cerca de 57,6% das vendas consolidadas pelas 100 maiores empresas estrangeiras na América Latina e Caribe.
Essa concentração nas vinte maiores empresas ilustra o que passa também com os principais países da região, receptores de investimentos diretos. Somente um conjunto de quatro países: Argentina (10%), Brasil (30%), Chile (8%) e México (19%)39 receberam cerca de 67% dos investimentos canalizados aos onze integrantes da Associação Latino-Americana de Integração (Aladi) em 1997, a qual alcançou US$ 58,500 bilhões. De qualquer forma, o acervo de investimentos diretos na região está dominado por economias que chegam ao redor de 65% do total: Brasil (39%) e México (26%), segundo dados da Cepal40 .
Os indicadores mudam um pouco se nos concentrarmos no investimento europeu na região, pois do montante de investimentos estrangeiros diretos assinalados, cerca de 30% foi canalizado pela União Européia, distribuindo-se assim: Argentina (18%), Brasil (34%), Chile (9%), México (14%) e Venezuela (9%). Os investimentos estrangeiros diretos da Europa na América Latina e Caribe cresceram 120% entre 1996 e 1997, alcançando US$ 17,6 bilhões, com o que podemos afirmar que assim como o intercâmbio comercial, se observa um crescimento significativo nos fluxos de investimentos europeus na região.
Vale destacar que a Espanha tem tido um papel cada vez mais importante não só no estreitamento recente das relações políticas entre a União Européia e a América Latina e Caribe, como tem sido também o país da Europa mais dinâmico na canalização dos investimentos diretos para a região. Desde 1994, esse país tem apresentado uma grande expansão, sendo que no período de 1994-96 canalizou cerca de US$ 3,5 bilhões em investimentos diretos para a região, concentrando-se na parte sul do continente. Neste sentido, a Espanha se consolidou em 1997 como o principal investidor europeu na América Latina e Caribe, concentrando 28% dos investimentos, seguida pela Grã-Bretanha (22%), Alemanha (14%), Países Baixos (14%), e a França (13%). Mais de 90% dos investimentos diretos foram concentrados em cinco países (La Jornada, 29/6/99).
Um dado importante sobre os investimentos estrangeiros diretos é que os fluxos vindos da Espanha, Holanda, Reino Unido, França, Itália e Alemanha representaram cercar de 40% do total de investimentos nos países do Mercosul41 . Fato que mostra que apesar dos EUA continuar sendo o primeiro investidor na região, a Europa tem ganhado terreno sobretudo na América do Sul.
No entanto, da mesma maneira que o intercâmbio comercial, o conjunto dos investimentos apresenta uma grande assimetria, pois, apesar dos dados mencionados, a América Latina e Caribe tampouco parece ser uma região prioritária para a União Européia. Representa apenas 4% do montante global de investimentos estrangeiros diretos canalizados pela Europa para as diversas regiões do mundo durante 1995. Além disso, os países da Europa Central e Oriental crescem em importância também como receptores de investimentos, além de parceiros comerciais, sobretudo por causa das vantagens institucionais oferecidas pela comunidade.
O que não quer dizer que a região latino-americana não esteja ganhando importância crescente no intercâmbio comercial com a Europa, e como receptor de fluxos de investimentos diretos canalizados para as economias em desenvolvimento, sobretudo porque, como aponta o diagnóstico do Conselho Europeu sobre as relações com a região, elaborado em Madrid em 1995: “Os interesses de ambas as regiões são claramente convergentes, dado que a América Latina pretende diversificar seus mercados e fontes provedoras de tecnologias e capitais, enquanto que a Europa deseja consolidar e melhorar suas posições comerciais e tecnológicas em uma região de alto potencial de crescimento”42 .
Nesse sentido, as reuniões de cúpula Ibero-Americanas e a mais recente cúpula União Européia-América Latina e Caribe vêm a ser (sobretudo a última) pedra angular no reordenamento das relações entre ambas regiões dentro de um contexto de profundas transformações estruturais. Assim, a consolidação de um fórum político birregional onde se definam linhas de ação que conduzam para uma maior aproximação e compreensão sobre os três principais eixos das relações entre a Europa e América Latina (o eixo político e estratégico, o econômico e comercial e o eixo da cooperação) e onde convirjam os interesses mútuos representará o principal legado dessas reuniões, e sua consolidação será um dos principais objetivos para o chamado terceiro lado do triângulo transatlântico.

Cúpulas
Ibero-Americanas

As Reuniões Ibero-Americanas de Chefes de Estado e de Governo têm desempenhado um papel relevante na tomada de consciência por parte dos líderes políticos latino-americanos sobre a importância da associação continental. Essas reuniões, além disso, têm um forte impacto político-diplomático sobre as iniciativas hemisféricas dos EUA, como revela o fato de que logo depois da 1.ª reunião, em 1991, em Guadalajara, Washington se apressou na busca da influência continental. Assim, promove a Reunião de Cúpula das Américas de 1994, em Miami, Flórida.
Mesmo assim, a União Européia confere papel importante às reuniões entre os dois continentes, participando ativamente na organização e promoção por meio da Espanha e Portugal, ou contrabalançando a influência norte-americana mediante novas formas de cooperação internacional entre as duas regiões.
Tais fóruns de entendimento têm contribuído para que nossos países em conjunto firmem diversas vias de colaboração e cooperação internacional, repercutindo na revitalização dos antigos modos integracionistas da região e na busca de modalidades de tratados comerciais no interior do continente e com o resto do mundo.
Desde a primeira definição exposta na reunião de cúpula de Guadalajara, ficou claro que a Comunidade Ibero-Americana não se circunscreve apenas ao continente americano. “A definição de América Ibérica, não é sinônimo de América Latina, meramente uma definição cultural, mas uma definição jurídico-política em termos de relação internacional”43 , referindo-se aos Estados soberanos da América e da Europa de língua espanhola e portuguesa.
De maneira especial, na Declaração de Guadalajara afirma-se: “Representamos um vasto conjunto de nações, que compartem raízes e o rico patrimônio de uma cultura fundada na soma de povos, credos e sangue diversos. [...] estamos decididos a projetar para o terceiro milênio a força de nossa Comunidade. [...]Nossa Comunidade se assenta na democracia, no respeito aos direitos humanos e nas liberdades fundamentais. Nesse contexto, reafirmamos os princípios de soberania e de não-intervenção e reconhecemos o direito de cada povo de construir livremente na paz, estabilidade e justiça, seu sistema político e suas instituições”44 .
No documento de conclusões da Cúpula de Madrid (1992), pode-se ler que “A Conferência Ibero-Americana, [...] surge em nosso espaço político como fórum de entendimento dotado de características próprias. Transcendem confrontos ideológicos e econômicos e, sendo transcontinental, pode ter um efeito positivo para evitar que os blocos econômicos regionais evoluam para o protecionismo”45 . E no documento final da conferência realizada em Salvador, Bahia, Brasil (1993), é assinalado que a reunião ibero-americana se constitui num fórum de entendimento dotado de características próprias, que oferece oportunidades para a consulta e reflexão sobre questões de interesse para seus membros e que seu espírito consolida um espaço aberto para a cooperação e a solidariedade46.
“As conferências ibero-americanas representam, portanto, uma institucionalização do espaço público da diplomacia dos chefes de Estado e de governo de países membros pela vis directiva dos valores democráticos. [...] o que caracteriza a comunidade ibero-americana é a heterogeneidade econômica e as diferenças relativas da influência política no sistema internacional dos Estados membros no contexto de um esquema histórico-cultural comum. Esse esquema é o que exatamente constitui a base da comunidade, já que uma das características da cultura é transcender as desigualdades do poder político, militar e econômico.”47.
Por isso que os princípios essenciais em que se assentam a vida internacional da comunidade têm sido os da soberania e não-ingerência nos assuntos internos. Da mesma maneira que a adesão política ao conceito de democracia representativa e de liberdade econômica tem sido a base para acertar a participação nos processos de integração e globalização mundiais.
Quanto à integração econômica, o “regionalismo aberto” é o conceito unânime aceito pela Conferência Ibero-Americana para orientar a atitude dos governos na atual dinâmica integradora. Todos os dirigentes latino-americanos aderiram ao conceito em voga na Conferência de Cartagena de Índias (1994) porque inclui uma conotação nova no sentido de que a reciprocidade por que lutam nossos países não pode ocorrer senão com base em princípios de igualdade de oportunidades para todos, de maneira que os custos e benefícios sejam distribuídos equitativamente.
A nova formulação, que também é denominada “integracionismo aberto”, vem sendo praticada pelo México desde 1990. Coube a esse país cumprir um papel protagonista, tanto porque foi quem convocou a primeira reunião de cúpula ibero-americana, como porque foi o primeiro a jogar o seu destino no bloco da América do Norte, mas também porque é o país que tem encabeçado a promoção de acordos bilaterais subregionais com outros países latino-americanos.

As Cúpulas
das Américas

Depois de um complicado processo de negociações entre o governo norte-americano e o resto dos países da América e Caribe, um dos pilares da política hemisférica pan-americanista de Washington se concretizou na denominada Cúpula das Américas.
É preciso voltar à Iniciativa para a Cuenca do Caribe, lançada por Reagan nos anos 80, para entender a formulação da política hemisférica seguida pelos EUA para nossa região, a qual se fundamentou em um programa de investimentos condicionados pela adoção de reformas liberalizadoras e por um processo seletivo para a renegociação da dívida externa, que vinha afogando as economias dessa região. Tratava-se de estratégias econômicas neoliberais que buscavam neutralizar os crescentes conflitos, principalmente na América Central, e ampliar a área de influência comercial dos Estados Unidos sobre os mercados emergentes do México e de algumas ilhas caribenhas. Voltemos também para a Iniciativa das Américas, construída pelo governo Bush, onde pela primeira vez neste século 20 a proposta de integração panamericana foi atualizada; na ocasião as “reformas de mercado” foram enfatizadas, resultando na abertura indiscriminada dos mercados nacionais à influência norte-americana, as quais deveriam ser acompanhadas pelas “reformas democráticas”, que embasaram o imaginário democrático liberal ocidental, no estilo dos EUA. Essa proposta tinha também uma ponta-de-lança: o Nafta, que se propunha como paradigma de integração comercial e, por sua vez, como motor propulsor de uma área de livre comércio continental, obviamente homegeneizada pelos interesses dos EUA.
Finalmente, o governo Clinton, em seu primeiro mandato, capitalizou os trabalhos prévios de aproximação entre as “diplomacia dos negócios” de todo o continente, organizando a primeira Reunião de Cúpulas das Américas, em dezembro de 1994. A convocatória tinha dois pilares ideológicos: por um lado, o livre comércio mostrava certos êxitos em seus indicadores macroeconômicos em vários países da América, o qual serviu para reclamar uma suposta superioridade de esses acordos comerciais sem necessidade de agendas sociais, nem de contemplar outras formas de integração e, por outro lado, Washington argumentou que, com a exceção de Cuba, todos os governos haviam sido eleitos pelo sufrágio universal. Desde então, foi desencadeado um processo diplomático comercial que resultou em dezenas de comissões interministeriais que funcionam permanentemente, as quais trocam informações em reuniões ministeriais anuais. Esse processo culminou com outra restrita reunião com presidentes, chefes de Estado e de governo,realizada em Santiago do Chile, em 1998, ocasião em que o futuro de tão ambicioso projeto é mais incerto que em Miami, quatro anos antes.

Cúpula Européia-Latino-Americana e Caribenha

Desde 1997, os governantes da Espanha e da França, José Maria Aznar e Jacques Chirac, propuseram realizar uma reunião de cúpula entre a União Européia e a América Latina. Iniciativa que despertou grande euforia entre os governos das duas regiões. Por um lado, a Europa tinha intenção de frear ou equilibrar a tradicional influência dos EUA na região, enquanto que a América Latina enxergava na União Européia um contrapeso a tal influência e a oportunidade de reverter seu desequilíbrio comercial. Com isso, a primeira reunião de cúpula entre as duas regiões tentaria, ainda que cada uma por razões diferentes, estabelecer um “contrapeso” que equilibraria a influência dos EUA na América Latina, concretizando-se ou não a proposta norte-americana de criar a Alca.
Mais além desse objetivo comum entre a Europa e a América Latina, o interesse em impulsionar uma aproximação maior entre as duas regiões tinha sustentação em fatos concretos para os dois lados. Por exemplo, as importações da América Latina e Caribe procedentes da União Européia cresceram 130% durante o período de 1990-96, transformando a região americana no mercado mais dinâmico para suas exportações48. O que explicará o interesse da Europa. Além de que para a União Européia interessava a aliança da América Latina e Caribe na chamada Rodada do Milênio, da Organização Mundial do Comércio, realizada no final de 1999. Enquanto que para a América Latina e Caribe o interesse estava em que as coisas fossem mudadas, pois a Europa se apresentava como um mercado pouco dinâmico, uma vez que as exportações para aquele continente cresceram somente 13% durante o mesmo período de 1990-96. Além disso, a concentração e o tipo de bens exportados também eram outra preocupação que alimentava o interesse latino-americano em reverter tais tendências49 . Mas ainda assim a União Européia é hoje o segundo sócio comercial extra-regional da América Latina e o primeiro do Mercosul (principalmente nas importações).
Daí que o aspecto comercial foi considerado desde o início como um dos pilares da reunião, a qual incluiria amplas negociações sobre uma diversidade de temas econômicos, políticos, social, cultural, de segurança e cooperação, entre outras. Entretanto, apesar do amplo espectro que incluíam os alinhamentos da nova relação entre as duas regiões e a euforia inicial com que se projetava a reunião desde 1997, o contexto no meio do qual a União Européia e a América Latina e Caribe chegaram ao encontro seria o que marcaria seus resultados finais.
A Europa chegava a essa reunião em um momento difícil. A guerra dos Bálcãs que foi conduzida em grande parte pelos EUA e Inglaterra implicou custos para as nações européias que não tinham ainda sido resolvidos, pois a reconstrução era um tema ainda pendente. Além disso, a maior parte dos países pertencentes à União Européia saía com o euro como sua moeda única, rivalizando-se com o dólar, e a competição comercial com a América do Norte não tinha cessado de se alimentar com as crises da bolsa no Pacífico asiático, região onde a economia norte-americana estava concentrando os seus recursos externos, e particularmente na Rússia, onde os europeus tratavam de recompor suas influências.
Por outro lado, os eventos políticos recentes no interior da União Européia também modificaram as expectativas dos possíveis alcances de suas negociações com a América Latina. Assim, a virada na configuração política do Parlamento Europeu, após as últimas eleições legislativas que marcaram a consolidação da direita no Parlamento e uma maioria social-democrática nos governos nacionais, diminuíram o consenso sobre as negociações com a América Latina, fato que limitou o alcance final dos acordos em que as diferenças no interior da União Européia puderam suscitar.
Além disso, a eminente expansão da União Européia em seu próprio continente leva-se a pensar que nos próximos anos a atenção dos europeus se concentrará no processo de adesão da Polônia, Hungria, Eslovênia, República Checa, Estônia e Chipre – além de outras prioridades derivadas das relações com os países vizinhos da União Européia (no Mediterrâneo, nos Bálcãs e na Europa Oriental) antes que com a América Latina50 .
Enfim, sob esse panorama europeu, a euforia inicial sobre a realização da cúpula entre as duas regiões foi se desvanecendo. Ainda que o otimismo não tenha desaparecido, apesar de declarações como a do subsecretário de Estado do Ministério da Economia da Alemanha, que dizia em Berlim: “Não se deve esperar muito da reunião”, apenas dias antes de sua realização (El Financiero, 27/6/99).
Do outro lado do Atlântico, a maioria dos países latino-americanos chegava para a reunião em uma situação também adversa. Atravessando etapas de recessão econômica, inclusive sob a ameaça de alguns retrocessos democráticos, além de difíceis dinâmicas internas de todas as ordens. Cada país com realidades distintas e portanto interesses diferentes, deixaria para trás o acordo de unidade a que chegaram na reunião do Grupo do Rio, promovendo suas iniciativas de maneira individual ou por blocos.
Um panorama precário diante das dificuldades da crise financeira do gigante do Sul e cabeça do Mercosul51 , Brasil, além de alguns sinais de alerta como a diminuição do crescimento, o aumento do desemprego, a diminuição das exportações e o estancamento do processo de modernização da produção em economias como da Argentina, México, Chile, Venezuela, Colômbia e Peru52 , eram e são ilustrativos da situação econômica que atravessa a região.
A integração regional apresentava um mapa complexo na América Latina. Assim, enquanto a rivalidade entre o Mercosul e os EUA aumentava, o México apresentava um balanço positivo de seus cinco anos de participação no Nafta.
A situação política não era melhor. A herança autoritária na América Latina não se extinguiu, pelo contrário, ressurgia ameaçando as instituições como no caso da Venezuela. Na Colômbia, o país está dividido em zonas controladas pelo governo e pela guerrilha, situação que ameaça com a ingovernabilidade e que tem gerado um alerta também entre os governos dos países fronteiriços (Panamá, Brasil, Equador, Peru e Venezuela) ante as incursões da guerrilha colombiana dentro de seus territórios.
As tentativas de Alberto Fujimori, no Peru, e de Carlos Menem, na Argentina, de se perpetuarem no poder (Fujimori acabou conseguindo um terceiro mandato), mais além do que as Constituições de seus países permitiam, e a crise política atravessada pelo Equador fortaleciam a idéia de um retrocesso democrático na região. Enquanto que o assassinato do vice-presidente do Paraguai e o posterior exílio do presidente Raúl Cubas mostravam que a situação política da região não se caracterizava precisamente pela estabilidade.
Isso posto, podemos dizer que mesmo antes da reunião de cúpula já se podia prever que ante os múltiplos obstáculos a um acordo intercontinental e ante as disparidades entre os países latino-americanos, assim como as dificuldades internas nos países da região, a sorte de uma possível negociação unitária estava lançada.
Além do mais, como já apontamos, tampouco a situação em que chegava a União Européia para a reunião era melhor. No final, aconteceram somente a aproximação comercial entre países individuais da América Latina com a União Européia ou com alguns de seus membros. Com isso, o objetivo de equilibrar a influência norte-americana na América Latina teria que esperar a melhora da situação interna nas duas regiões, no obstante o interesse por uma aliança entre a União Européia e a América Latina ante a Rodada do Milênio da OMC (realizada em 1999). (El Financiero, 27/6/99).

Conclusões

No contexto da negociação que daria origem a um mercado continental, os riscos e desafios para a América Latina são enormes. O processo de integração continental questiona o âmbito nacional, a soberania estatal e a viabilidade futura das sociedades latino-americanas.
O objetivo de se atingir integração com democracia, crescimento econômico com eqüidade, é parte crucial da problemática que nossas nações enfrentam hoje. Por isso, é indispensável contribuir propositivamente a partir dos partidos, sociedade civil e academia para a conquista de um tratado internacional que garanta o desenvolvimento econômico-social de nossos povos e a tão sonhada integração latino-americana.
As conferências ibero-americanas apresentam certas constantes em suas proposições: a necessidade de contar com uma agenda temática múltipla, em torno da qual nossos países possam se reunir e criar fóruns de entendimento relativamente autônomos dos EUA, que por sua vez apontem para uma maior diversificação de nossas relações internacionais com a Europa, por meio da interlocução oferecida pela Espanha e por Portugal.
As reuniões de cúpula já ocorridas têm enfatizado a sua atuação em três campos intercalados: o entendimento político-diplomático, a proposição de política de cooperação internacional, em boa medida baseada nas raízes culturais que nos unem e que por sua diversidade nos enriquecem, e a gestão de melhores condições para avançar nos processos de integração regional em curso.
Esse perfil original nascido com as reuniões não se preservaram, pois as urgências econômicas derivadas da globalização e do regionalismo estão impondo a supremacia da agenda econômica e em particular a da integração das chamadas zonas de livre comércio. Além disso, ao obscurecer a tradicional convergência político-diplomática conseguida por nossos países e ao não se concretizar os programas de cooperação ou apenas serem efetivadas ações de pouco significado, a América Latina está perdendo oportunidades para impulsionar formas novas, autônomas e completas de integração que superem os meros conteúdos econômicos impostos pelo pragmatismo do mercado.
Ao mesmo tempo, o bilateralismo se impõe sobre o multilateralismo, o que afunda as debilidades da região para negociar condições propícias diante de problemas que nos são comuns. A falta de unidade latino-americana é produto tanto das divergências internas entre os governantes, como de uma política interna deliberada de estrategistas do governo norte-americano que buscam debilitar esses fóruns de convergência.
Um dos contrastes entre as cúpulas ibero-americanas e a cúpula de Miami (Alca) reside justamente na ênfase colocada por quem as convocam. Enquanto as primeiras surgem com pontos fortes nas afinidades culturais (em uma integração Sul-Sul que enfatiza a “alma” e o compartilhar de identidades básicas), a segunda se entorna para a liberalização e abertura unilateral dos mercados sem expectativa de reciprocidade da América Latina vis-à-vis os EUA. Oferta que inclui também uma elaboração unilateral, com certeza, dos imaginários democráticos e sobre os direitos humanos.
A pergunta que permanece no ar é se o regionalismo aberto, no estilo proposto pela Cepal, é uma alternativa que oferece perspectiva de convergência entre latino-americanismo e panamericanismo em uma idéia de integração mais ampla, que incorpore a dimensão cultural, as possibilidades de cooperação, o entendimento de espaços de negociação multilaterais e a abertura do horizonte de livre comércio para formas superiores de integração, inclusive a comunitária, onde possa caber programas de compensação entre desiguais, políticas industriais e reconversão produtiva que tenham consenso dos atores envolvidos, políticas que tendam para a redistribuição das verbas e, por que não, uma redefinição do papel do Estado e da Sociedade na consecução desses objetivos, que termine com a falsa polêmica aberta pelo neoliberalismo em torno da minimização do Estado. Polêmica que tem resultado no incremento da exclusão social tanto como a desintegração dos Estados nacionais que dão sentido às nossas sociedades e na redefinição dos mecanismos de subordinação da periferia ao centro no contexto da mal denominada Nova Ordem Mundial.
No contexto atual, a luta bolivariana do libertador de Caracas somente se poderá conseguir mediante um maior fortalecimento e unidade de nossas nações, sem esquecer a experiência histórica da relação com os EUA que está marcada por um sem-número de ofensas. Por isso, o resgate da herança do pensamento e a ação de nossos grandes líderes deve servir agora para enfrentar o pragmatismo, o oportunismo e o protagonismo de alguns presidentes latino-americanos que só aspiram ser paladinos da subordinação e da submissão.
Nesse sentido, é uma necessidade urgente o que diversos fóruns que oferecem as distintas cúpulas em que participa a América Latina, sirvam aos interesses da região de conseguir uma melhor inserção internacional em todas as áreas, mediante a diversificação e a diversidade de suas relações internacionais antes que a interesses particulares de alguns países. Situação que se vislumbra bastante difícil, pois como já mencionamos, os interesses e os vínculos mais importantes da região da América Latina e Caribe, tanto com os EUA como com a União Européia, se concentram em um número reduzido de países. Quatro para ser mais exato: Argentina, Brasil, Chile e México. Assim os indicadores mostram e assim tem sido expresso nas reuniões de cúpula. Com isso, a posição dos outros países da região fica bastante enfraquecida para alentar uma postura de negociação em bloco.
Aprofundando um pouco mais sobre esse ponto, podemos dizer que a concentração dos fluxos comerciais, de investimentos estrangeiros diretos, e em geral dos indicadores macroeconômicos mais fortes da região, é uma das inércias a ser vencida no processo de integração da região, seja com a União Européia, seja com os EUA. O fato de o Brasil e o México serem os países com a concentração maior de todos os indicadores, voltados, no primeiro caso, para a Europa, e, no segundo, para os Estados Unidos, aliados ao fato de ambos países pertencerem a blocos diferentes, é bastante complicado que se chegue a um consenso sobre os rumos da integração latino-americana.
Os fatos falam por si. Nesse sentido, cabe fazer uma avaliação da posição independente dos EUA, assumida pelo Brasil em torno das negociações para a consolidação da Alca. Também cabe analisar as posturas um tanto ambivalentes do México, que briga fortemente por uma aproximação com a União Européia, em que pese – e exatamente por isso – o fato de estar voltado em suas relações para os EUA. De um ponto de vista análogo, podemos afirmar que a ambivalência é uma boa estratégia para conseguir melhores posturas negociadoras, enquanto se definem melhor os rumos mais convenientes para a região da América Latina e Caribe, em virtude também do entorno em que se desenvolvem suas relações com a Europa e os EUA. Os interesses conflitantes na região beneficiam este ponto no momento, enquanto a União Européia não se envolve ainda mais em sua própria evolução e enquanto os Estados Unidos vejam com receio a aproximação européia com o subcontinente.
Resumidamente, podemos afirmar que as distintas cúpulas transcenderam sobretudo pelo papel que desempenharam na revalorização da associação continental por parte de nossos líderes políticos e porque contribuíram para o estabelecimento de novos canais de cooperação internacional entre nossos países e outras regiões. Fato que tem dado um novo impulso aos antigos esquemas de integração latino-americana e tem incentivado a busca de novas modalidades de tratados comerciais que se ajustem da melhor maneira aos interesses das partes e que permitam uma maior complementaridade entre os próprios países da região ou entre estes e a Europa53 ou os EUA.
Da mesma forma, não podemos deixar de mencionar que os processos de integração impulsionados nas distintas cúpulas não podem deixar à margem a sociedade civil. Como já foi apontado, o fato de as diferentes reuniões de cúpula terem se restringido à participação de chefes de Estado e de governo, funcionários governamentais e organismos multilaterais, empresários e acadêmicos não foi fator suficiente para que a sociedade civil se fizesse presente em tais reuniões. De maneira crescente, os distintos setores da sociedade civil interagem com os protagonistas de tais reuniões e incidem sobre as mesmas. Ganharam espaço antes vetado e se consolidam como interlocutores das demandas e preocupações de uma sociedade plural.
Este papel de interlocução tem sido importante e tem gerado um espaço próprio dentro da mais recente reunião de cúpula entre a Europa e a América Latina, e não somente um espaço paralelo como nos casos anteriores. O denominado Encontro dos Representantes da Sociedade Civil Europa, América Latina, Caribe, diferentemente das reuniões paralelas, foi convocado pelo Comitê Econômico e Social Europeu e pelo Fórum Consultivo Econômico e Social do Mercosul. O que faz supor que a sociedade civil cumprirá um papel importante e terá um papel atuante nas negociações entre as duas regiões.
Parece que existe consenso em ambas regiões que a sociedade civil pode ser um fator que dê um peso distinto para a negociação e participação de acordos como as chamadas “cláusulas democrática e evolutiva”. Além disso poderão dar um conteúdo substancialmente distinto para a integração se conseguirem o respaldo de uma agenda social. Situações que parecem ser bastante factíveis pois, por um lado, para a União Européia interessa que a sua aproximação com a América Latina inclua aspectos que transcendam um acordo comercial, como são os temas da nova agenda internacional, tais como democracia, direitos humanos, meio ambiente e narcotráfico, entre outros. Por outro lado, o Mercosul está interessado em promover a citada agenda social e tem recebido um respaldo crescente das ONG’s, fato que contribui para que o nível diferenciado em que a sociedade civil atua seja respaldado também no nível intergovernamental.
A dimensão social da integração se converte assim em um tema de primeira ordem, sedimentando um antecedente importante e assinalando a necessidade de avançar mais além do mero entendimento comercial, para incluir objetivos e instrumentos políticos e de cooperação onde os direitos humanos, econômicos e sociais, assim como a eliminação da exclusão social e a pobreza, sejam objetivos prioritários. Enfim, é preciso reconhecer que o papel crescente da sociedade civil dentro dos distintos fóruns de decisão como as reuniões de cúpula parece avançar para o estabelecimento de mecanismos institucionais que ampare tal participação em cada um dos temas relevantes para a ampla e diversificada sociedade civil, tal e como é sugerida pelo recente Encontro dos Representantes da Sociedade Civil, Europa, América Latina, Caribe. Os fóruns sociais, as reuniões de cúpula dos povos, nas reuniões de cúpula das Américas, ou as reuniões civis paralelas das cúpulas ibero-americanas, ou o citado Encontro, realizam o exercício crítico que poucos países são capazes de realizar durante esses eventos, dando testemunho dos descalabros sociais de algumas decisões e políticas ditadas do centro para a periferia. Esses fóruns realizam um trabalho valioso. Neles se fala de temas às vezes esquecidos como a dívida externa e o neoprotecionismo que ressurge por parte dos países ricos prejudicando os mais fracos. Por isso é alentador reconhecer a sua transcendência (La Jornada, 13/7/99).

Notas

1 A la par es bien sabido de tendencias totalmente opuestas como el resurgimiento de algunos nacionalismos, fundamentalismos y proteccionismos. Además de la secesión de algunos Estados como Yugoslavia y la ex-Unión Soviética.
2 Especialmente algunos de sus miembros como Alemania, Italia, Francia, España, Gran Bretaña, Holanda y Bélgica.
3 Consideramos este objetivo como eje de la estrategia latinoamericana, pero estamos ciertos de que éste no constituye por sí mismo la síntesis del conjunto de intereses de los países de la región.
4 Cada vez más importantes y con más influencia sobre la conducta de los Estados y su definición de intereses y políticas.
5 Que como sabemos está próximo a ampliarse hacia el Este.
6 Que no existe en términos formales como tal, pero que de cualquier forma opera y presenta uno de los niveles más altos de comercio e inversión intrarregionales.
7 Que se considera como el hard core de la estrategia estadounidense en el continente de crear un Área de Libre Comercio de las Américas (Alca).
8 De hecho, una buena parte de los intereses transnacionales y militares también tienen como trasfondo el interés económico.
9 Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton University Press, Princeton, 1984, p. 50.
10 Cf. Robert O. Keohane, After hegemony...
11 También de manera menos formal de los países asiáticos quienes realizan inversiones e intercambios crecientes con ALC, pero sin que necesariamente haya un mecanismo de dialogo y concertación como una cumbre. Lo más parecido a una cumbre en este sentido son los foros como el de APEC, pero éste no incluye sino a los países latinoamericanos de la Cuenca del Pacífico.
12 Los datos indican que desde el primer año del TLCAN (Nafta), éste tuvo consecuencias importantes para Europa, pues sus exportaciones a México cayeron un 42,39%.
13 Cabe señalar que esta nueva relación birregional se debe en gran parte al trabajo realizado por España durante el tiempo que albergó la presidencia Pro tempore de la Unión Europea. Recordemos que además de los vínculos históricos entre España y América Latina, este país europeo es el principal inversionista de la UE en el subcontinente, aportando el 28% de la inversión total que fluye de la UE hacia la región.
14 Como se ha dejado entrever en las diversas posturas asumidas por Washington en los distintos eventos y conflictos internacionales a lo largo de los noventa.
15 Si bien en septiembre de 1993, el consejero de seguridad nacional del presidente Clinton, Anthony Lake, presentó los principios generales que orientarían la política exterior del presidente, dentro de los cuales se resumía que la misión de los Estados Unidos sería “la ampliación de la libre comunidad de democracias de mercado en el mundo”. Lo cual significaba para ALC que los Estados Unidos favorecerían el desarrollo de las democracias latinoamericanas procurando el apoyo de instituciones multilaterales como la OEA, y sobre todo, mediante acuerdos comerciales que impulsaran el crecimiento económico de la región. Es bien conocido que la política exterior hacia la región de ALC del presidente Clinton ha carecido del consenso que le permita consolidar su estrategia. Esta falta de consenso se expresa de forma clara en su fracaso por obtener el fast track para negociar la inclusión de Chile al TLCAN y para negociar la creación del ALCA durante la II Cumbre de las Américas, realizada en Santiago de Chile.
16 Un mes después se sumaría Canadá a las negociaciones de este acuerdo.
17 Cf. Robert B. Zellick, “Nafta and US Leadership”, en The Washington Post, 16 de noviembre de 1993.
18 Cf. Miguel Ángel Valverde, Política exterior y libre comercio: Clinton y su visión de América Latina, documento de trabajo del Centro de Investigación y Docencia Económicas, División de Estudios Internacionales, Número 40, CIDE, México, 1998.
19 La convocatoria a esta reunión denominada”Cumbre de las Américas” ha sido leída por algunos analistas como una reacción de Washington a las Cumbres Iberoamericanas. Estados Unidos no quería permanecer al margen y perder hegemonía, así, se preocupó primero por colar a una representante en las cumbres Iberoamericanas (lo que logró en 1994, durante la IV cumbre) y después proponer su propia cumbre para dialogar con ALC y patentizar su papel preponderante como interlocutor del dialogo continental.
20 Si tomáramos a la región en su conjunto podríamos decir que la misma posee una importancia similar a la de la UE en términos comerciales para los Estados Unidos, pero si quitáramos la participación de México, esta importancia se volvería bastante relativa como veremos más adelante.
21 De acuerdo con datos de la Cepal, la región asiática se encuentra por encima de América Latina en la captación de flujos de IED estadounidense logrando asimilar más de 35,000 millones de dólares, comparados contra alrededor de 23,000 millones captados por ALC.
22 Los datos fueron calculados con base en las cifras ofrecidas por el US Census Bureau: www.census.gov
23 Aunque no existe comparación si consideramos el número de economías que conforman la región de ALC y que la UE engloba tan sólo a 15 países.
24 Aunque no hay que perder de vista que como señalamos, México representa un alto porcentaje del intercambio comercial de ALC con los Estados Unidos.
25 Que luego del inicial retiro del suministro de armas a la región por parte de los Estados Unidos, decide reabrir el mercado armamentista a los países que enfrentan riesgos de ingobernabilidad interna, es decir, a los países donde se pone en riesgo la democracia (como es el reciente caso de Colombia).
26 En este sentido, cabe señalar que los miembros más notables del Mercosur: Argentina y Brasil son dos de los países que desde 1996 han elevado considerablemente sus gastos en defensa y seguridad militar. Según datos del Instituto Internacional de Estudios Estratégicos, entre 1992 y 1995 los gastos de defensa en AL se situaron en un promedio de 1.8% del PIB, monto que se elevó a 3% en 1997, encabezando Brasil la lista de aumentos y seguido por Argentina, México, Chile y Colombia.
27 Gran parte de esta contracción se debió a la estrategia mexicana de consolidar una mayor vinculación con América del Norte mediante el Tratado de Libre Comercio de América del Norte. No olvidemos que México es uno de los cuatro principales socios comerciales latinoamericanos de la UE.
28 Cabe señalar que el incremento de la tasa de exportaciones de la UE hacia ALC parte de una situación en la que éstas habían caído de forma significativa durante los ochenta como consecuencia de las políticas de ajuste y la carga de la deuda externa en la región latinoamericana.
29 Como señala la Cepal, “como miembros del bloque socialista, los Peco tuvieron un acceso muy limitado al mercado comunitario, enfrentándose a niveles elevados de aranceles y a restricciones cuantitativas”. Pero con la liberación del comercio entre ambas partes se saltó “desde un trato discriminatorio a un trato preferente” que significó un crecimiento del 500 por ciento de las exportaciones de los Peco hacia la UE entre 1985 y 1996. Ampliando su participación en las exportaciones e importaciones de la UE de 7.5 a 10 por ciento y de menos del 6 a más del 8%, respectivamente, para el periodo comprendido entre 1993 y 1996.
30 Delors, Jacques, “prólogo”, América Latina y la Unión Europea construyendo el siglo XXI, Patricio Leiva (comp.), Santiago de Chile, Centro Latinoamericano para las Relaciones con Europa (Celare), 1996, p. 18.
31 Al jugar un papel determinante en el nuevo modelo de desarrollo adoptado por ALC desde los noventa como mecanismo anti-inflacionario y de modernización, las importaciones de esta región crecieron de forma acelerada, razón que explica la tasa anual sin precedentes que registraron las exportaciones de la UE hacia ALC (13%) entre 1990 y 1997. Este mismo crecimiento de las importaciones de ALC transformó también el saldo tradicional de la relación comercial, pues desde 1993 el balance comercial favorece a la UE.
32 La novedad más trascendente consiste en la incorporación de las llamadas cláusulas “democrática y evolutiva”.
33 Un ejemplo claro de la condicionalidad de la cooperación es que en la región andina, la canalización de la AOD por parte de la UE está ligada al cumplimiento de los compromisos en la lucha contra las drogas. La región recibirá los beneficios de un tratamiento especial en el marco del Sistema General de Preferencias (SGP), de acuerdo con reglas de origen, siempre que haga su parte en la batalla contra el narcotráfico.
34 Donde se pone el acento en el terreno económico-social y se otorgan algunas preferencias dentro del SGP.
35 Donde se hace hincapié en la pacificación y el apoyo a la democratización a través de ayudas humanitarias y el fomento al dialogo iniciado en 1984. Además se apoya la integración de la región y se otorgan algunas preferencias dentro del SGP a productos agrícolas principalmente.
36 Con todo esto, se busca que la tendencia a reducir la AOD hacia ALC por parte de la UE afecte en menor medida a la región, pues los países a los que, como se verá más adelante, los países a los cuales se redujo la AOD y otras preferencias se han visto compensadas con un mayor intercambio comercial y un incremento en el flujo de IED. Los países con mayor disminución de la AOD fueron Argentina (50%), Chile (40%) y México, que en 1997 recibió apenas una sexta parte de lo que recibiera en 1993.
37 CEPAL, América Latina en la agenda de transformaciones estructurales de la Unión Europea, Río de Janeiro, junio de 1999.
38 Una de origen alemán; tres de Reino Unido, de las cuales dos son en conjunto con Holanda; una italiana; una francesa; una suiza y dos españolas.
39 Los mismos que concentran el 70% del intercambio comercial con la UE.
40 CEPAL, La inversión extranjera en América Latina y el Caribe: informe 1998, Santiago de Chile, publicación de las Naciones Unidas, diciembre, p. 43.
41 Cf. Griffith-Jones, Stephany y otros, “Investment Flows between the European Union and Mercosur”, informe preparado para la Comisión Europea.
42 Cf. Comisión de las Comunidades Europeas, Unión Europea-América Latina: actualidad y perspectivas del fortalecimiento de la asociación 1996-2000, comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, Bruselas, Bélgica, 19 de octubre de 1995, p. 17.
43 MORAN, Fernando Prólogo en: Segunda Cumbre Iberoamericana. Madrid, España, Julio 1992, Discursos y Documentos, FCE, México, 1993. p.18.
44 Declaración de Guadalajara. en: Primera Cumbre Iberoamericana. Guadalajara, México, 1991. Discursos, Declaración de Guadalajara y documentos, Ed. ECP, México, 1992, Pp. 139 y 140.