Sérgio Haddad

O atendimento escolar
O Sistema Educacional Brasi-leiro está organizado em Educação Básica e Ensino Superior. A Edu-cação Básica é formada pela edu-cação infantil (constituída de cre-ches para as crianças até 3 anos e pré-escolas para crianças de 4 a 6 anos), pelo ensino fundamen-tal de 8 anos e ensino médio de, no mínimo, 3 anos. Há ainda a educação de jovens e adultos, a educação profissional e a educa-ção especial para os portadores de necessidades especiais.
No plano legal, o direito e a obrigatoriedade à escolaridade primária (ou das séries iniciais) através da oferta pública do ensi-no estão estabelecidos no Brasil desde os primeiros anos da nossa independência, com a primeira Constituição brasileira de 1824. Nela, sob forte influência euro-péia, firmou-se a garantia de uma “instrução primária e gratuita para todos os cidadãos”. Esse direito foi sendo gradativamente estendi-do através das várias Constitui-ções e Leis da Educação. Hoje, a Constituição brasileira de 1988 e a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, votada em dezembro de 1996, reafirmam-no da seguinte forma:
Artigo 4º da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional:
“O dever do Estado com a educação escolar pública será efe-tivado mediante a garantia de:
I – ensino fundamental, obrigató-rio e gratuito, inclusive para os que a ele não tiveram acesso na idade própria;
II – progressiva extensão da obri-gatoriedade e gratuidade ao ensino médio;
III – atendimento educacional es-pecializado gratuito aos educan-dos com necessidades especiais, preferencialmente na rede regular de ensino;
IV – atendimento gratuito em cre-ches e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade;
V– acesso aos níveis mais eleva-dos do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capa-cidade de cada um;
VI – oferta do ensino noturno re-gular, adequado às condições do educando;
VII – oferta de educação escolar regular para jovens e adultos, com características e modalidades ade-quadas às suas necessidades e disponibilidades, garantindo-se aos que forem trabalhadores as condições de acesso e permanên-cia na escola;
VIII - atendimento ao educando, no ensino fundamental público, por meio de programas suplemen-tares de material didático escolar, transporte, alimentação e assistên-cia à saúde;
IX – padrões mínimos de quali-dade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispen-sáveis ao desenvolvimento do processo ensino-aprendizagem.”
Apesar do dever do Estado pa-ra com a oferta pública do ensino ter sido estabelecido desde o sécu-lo passado, somente neste século, a partir de 1930, um sistema na-cional de escolas públicas veio a se constituir no Brasil. Durante estes anos, e de forma intensiva depois da II Guerra, montaram-se as redes federal, estaduais e municipais de atendimento, es-palhadas pelo território nacional, principalmente de atenção aos primeiros anos da escolaridade.
Quando consideramos os anos de 1950 a 1996, podemos perceber que, enquanto a popu-lação crescia três vezes, o número de crianças matriculadas no ensi-no obrigatório crescia 6,5 vezes, inicialmente nos quatro anos do antigo ensino primário e posterior-mente nos 8 anos do atual ensino fundamental (Tabela 1). Portanto, além do crescimento do número de crianças e jovens que freqüen-tam a escola, houve também um incremento no número de anos obrigatórios1.
Nos últimos anos houve um crescimento no atendimento do ensino médio em proporção maior que nos outros níveis de ensino. De 1991 para 1997 as matrículas no ensino médio cresceram 69,88% enquanto as matrículas do ensino fundamental cresceram em 17,21% (Tabela 2). Esse cres-cimento pode ser explicado pela pressão dos formados no ensino fundamental junto aos sistemas públicos de ensino médio, uma rede ainda bastante incipiente quanto à sua oferta. Pode-se notar ainda uma queda no atendimento das chamadas classes de alfabe-tização, unidades isoladas de ensi-no que estão sendo gradativa-mente incorporadas ao ensino fun-damental. Essas classes isoladas são características das regiões Norte e Nordeste, as mais pobres do Brasil.
Podemos notar ainda que nos últimos anos (1991-1996) o cres-cimento das matrículas totais, considerando a somatória do ensi-no pré-escolar, do ensino funda-mental e do ensino médio, vem ocorrendo em proporção maior nas regiões mais pobres do país, o Norte e o Nordeste (33,15%), em relação às regiões de maior renda, o Sul e o Sudeste (média de 13%) (Tabela 3). Esse é um movimento importante de demo-cratização da oferta.
Se considerarmos apenas o ensino fundamental, as matrículas cresceram na região Nordeste em 21,1% e na região Norte em 25,56% para o mesmo período, enquanto as matrículas na região Sul cresceram em 6,53%, apro-ximando-se bastante do cresci-mento vegetativo do total da po-pulação para o período, que foi de 6,98%.
Para atender a essa expansão de matrículas, ocorreu uma am-pliação do número de estabe-lecimentos de ensino, passando de cerca de 28.000 em 1946 para 225.520 em 1997, multiplicando-se por 8 em um período de 50 anos. O número de docentes para o ensino fundamental cresceu de 248.000 em 1960 para 1.413.607 em 1997, este último dado consi-derando docentes atuando em mais de um estabelecimento de ensino. Como se pode perceber, o número de professores pratica-mente multiplicava por 6, enquanto a população apenas dobrava para o período.
O crescimento do ensino bá-sico no Brasil se deu priorita-riamente através da ampliação do ensino público. A participação do ensino privado na educação básica é minoritária em todos os graus, com presença maior na pré-escola (23%) e no ensino mé-dio (18,8%). As quatro primeiras séries do ensino fundamental são ofertadas em maior número de va-gas pelo ensino municipal público (47,6%), seguido de perto pela oferta do ensino público estadual (42,8%). Tem havido uma cres-cente municipalização nesse nível de ensino. A oferta em nível pú-blico estadual se encarrega ainda prioritariamente pelas quatro úl-timas séries do ensino fundamen-tal (68%) e pelo ensino médio (72,5%). A maior presença dos níveis municipal e estadual no en-sino fundamental é uma determinação legal (Tabela 4).
O governo federal tem a res-ponsabilidade pelo ensino superior e por algumas escolas técnicas de nível médio. Participa muito pou-co do ensino básico, com menos de 1% das matrículas. Tem, no entanto, um papel fundamental in-dutor sobre os outros níveis de governo e na equidade da distri-buição dos recursos, como vere-mos mais adiante.

As insuficiências da expansão quanto a quantidade e qualidade
Apesar da crescente oferta de vagas para o ensino funda-mental, há ainda um número significativo de crianças e ado-lescentes fora da escola: 8,6% da população de 7 a 9 anos. Esse número sobe para 14% na região Nordeste e 15,6% na região Norte. Se considerarmos a idade de 10 a 14 anos, o nú-mero de crianças fora da escola é de 10,5% para o Brasil e de 14% para o Norte e Nordeste (Tabela 5). Isso demonstra que a universalização do atendi-mento escolar não ocorreu, estando ainda bastante distante, apesar da crescente oferta de vagas. Podemos notar, ainda, que as meninas fora da escola são em menor número que os meninos.

Quanto ao ensino pré-escolar, fator fundamental de apoio ao desempenho do ensino funda-mental, praticamente 50% das crianças não freqüentam esse nível de escolaridade. É o serviço que tem maior presença do ensino privado, limitando o acesso aos mais pobres.
Além de não atingir a todos, o crescimento da oferta de vagas não foi acompanhado por uma melhoria na qualidade do ensino. Fatores como elevado número de alunos nas salas de aula, diminuição no tempo das aulas, má qualificação dos professores, baixa profissionalização com baixos salários e falta de apoio de material pedagógico formam um conjunto articulado de fatores que fizeram com que a escola pública, ao se massificar, não fosse acompanhada por bons padrões de qualidade. Todos esses fatores provocaram eleva-dos índices de evasão e repe-tência que, mesmo diminuindo nos últimos anos, ainda perma-necem em patamares bastante elevados (Tabela 6).
Os índices mais elevados de repetência encontram-se na pri-meira série do ensino funda-mental (46% em 1993), na 5ª série do ensino fundamental (36%) e na 1ª série do ensino médio (36%). São os primeiros anos aqueles que mais afetam o desempenho normal dos alu-nos. Esses indicadores de-monstram uma enorme inade-quação entre a demanda e a qualidade da oferta.
Sobre esse último aspecto, é importante notar que fatores de ordem cultural também têm um peso significativo quanto ao aproveitamento por parte dos educandos, além dos fatores anteriormente apontados. A escola pública, antes elitizada, ao se massificar, passou a receber uma outra população, mais po-bre, com mais dificuldades, sem cultura escolar. Os sistemas de ensino acabaram mostrando dificuldades em tratar esse novo grupo social.
Os dados anteriores apontam para o fato de que a expansão da oferta do ensino no Brasil, por um lado, produziu um processo de democratização ao incorporar elevada parcela da população aos sistemas públicos de ensino. Por outro lado, contraditoriamente, essa mesma população não con-segue realizar sua escolarização em função da qualidade do en-sino ofertado. Criou-se, portan-to, um novo tipo de exclusão, agora não mais apenas pela ausência da oferta, mas também pelo fato de a criança não con-seguir permanecer na escola para realizar sua escolarização. Das quase 30 milhões de crianças que se matricularam no primeiro ano do ensino fundamental em 1991, apenas 10 milhões se for-mariam nesse nível de ensino no ano de 1998. Os demais ficariam com menos de quatro anos de escolaridade. Dos que se for-massem no Ensino Fundamental, somente 3 milhões conseguiriam acabar o ensino médio.
O elevado número de crianças e jovens fora do sistema de en-sino, acrescido do processo de retardamento da escolaridade provocado pelos elevados ín-dices de evasão e repetência, acabam por provocar também altíssimas taxas de defasagem idade/série. Em 1996, no Brasil, 90% da população acima de 18 anos de idade estudou ou estava estudando de forma defasada em relação à idade/série. Isso quer dizer que, de cada 100 jovens com 18 anos, apenas dez estão no terceiro ano do ensino médio; os demais estão atrasados em sua escolarização. Essa defasagem se acentua para as regiões mais pobres mas não se verificam diferenças significativas entre homens e mulheres, conforme podemos verificar na Tabela 7.
Os que conseguem permane-cer na escola recebem um ensino em média de pouca qualidade. Em 1997, foi realizado um teste com 430 mil estudantes do ensino mé-dio de nove Estados brasileiros, que estavam freqüentando o últi-mo ano. Em média, os alunos acertaram 11 das 30 questões de Português e oito de 30 de Mate-mática. O teste, realizado com mais de um terço dos jovens que estavam concluindo o ensino mé-dio, revelou que, de 0 a 10, a mé-dia de Português foi de 3,6 e a de Matemática, 2,6. Em 1990, um teste do Educational Testing Ser-vice colocou o Brasil em penúl-timo lugar entre 20 países ava-liados. Os estudantes brasileiros do colegial sabiam mais Mate-mática apenas do que os de Moçambique.
Os testes têm demonstrado que a qualidade do ensino é boa apenas para uma parcela muito pequena das escolas privadas do ensino fundamental. Essas, nor-malmente, educam as minorias de maior poder aquisitivo a um custo que normalmente se aproxima das escolas privadas dos países de primeiro mundo. Contraditoriamente, no entanto, as escolas de ensino superior de melhor qualidade são as públicas, ocupadas na maioria das suas vagas pelos alunos com maior poder aquisitivo.
Um outro fator que merece ser considerado quando se analisa o padrão de qualidade do ensino público é o professor, sua for-mação, carreira e remuneração. O processo de massificação da oferta se deu acompanhado da diminuição dos salários dos pro-fessores, da mudança nas con-dições de carreira e com profunda mudança no perfil profissional desse professor. Tanto pela am-pliação de vagas, quanto pela fu-ga dos professores com maior experiência e formação para o ensino privado ou para outras ocupações, em função dos baixos salários, professores mais jo-vens, com menos experiência e formação, acabaram por ocupar esses postos.
Para o Brasil como um todo, em 1994, 8,3% dos professores que trabalhavam no ensino fun-damental tinham como escola-ridade apenas o próprio curso fundamental, completo ou incom-pleto. Esse número sobe para 18% na região Nordeste e 21% na re-gião Norte. A porcentagem de pro-fessores que não tinha a formação específica para o magistério, nesse mesmo ano, para o Brasil, era de 21%, para o Nordeste 30% e para a região Norte 35%.
Os professores do ensino fun-damental perderam muito do seus salários nos últimos anos. To-mando o exemplo do Rio de Ja-neiro, uma das cidades econo-micamente mais importantes do Brasil, o salário médio menor dos professores na rede pública caiu de R$ 806 em 1980 para R$ 385 em maio de 1996, já deflacio-nados. E o salário médio maior caiu de R$ 1.818 em 1980 para R$ 537 em 19962 . Diminuíram os salários e diminuiu a diferença entre o maior e o menor salário, portanto a perspectiva de carreira do professor.
As escolas também não ofe-recem boas condições físicas e tampouco estão aparelhadas para o trabalho escolar. Em 1995, 38,4% dos alunos do 4º ano do ensino fundamental não tinham acesso à biblioteca e 35,5% a quadras de esporte.
A ampliação da oferta de en-sino público regular para as cri-anças e jovens veio provocando uma queda nas taxas de analfa-betismo absoluto ao longo do sé-culo XX (Tabela 8). Apesar desse declínio, o Brasil é ainda o pri-meiro país em número de analfa-betos jovens e adultos na América Latina (14 milhões de pessoas aci-ma de 15 anos), com porcenta-gens de analfabetismo abaixo ape-nas dos países da América Central e daqueles com alta porcentagem de populações indígenas.

As insuficiências dessa expansão quanto às iniquidades
Vimos pelas tabelas anteriores que o Brasil é exceção no terceiro mundo quanto à questão de gêne-ro. Enquanto a regra geral é de menos escolaridade para as mu-lheres, no Brasil elas passam mais tempo na escola e são maioria nos ensinos médio e superior. As mu-lheres têm tido possibilidades iguais de acesso e, no geral, de-monstram desempenho melhor que o dos homens. A taxa de anal-fabetismo das mulheres ainda é maior, mas apenas em função das mulheres com mais de 40 anos.
Outros indicadores, no entan-to, podem ser considerados como fortes fatores de desigualdade. Um deles é o fator regional que está diretamente relacionado com o fator renda. Como vimos em tabelas anteriores, a região é um fator que apresenta elevadas de-sigualdades não só em relação ao número de vagas e ao número de crianças fora da escola, mas tam-bém quanto à qualidade do ensino ofertado que acaba por repercutir nos elevados índices de repetência e evasão.
A localização da população em zona rural ou urbana é também fator de desigualdade, tanto quan-to ao acesso, quanto em relação ao desempenho escolar, o que acaba por configurar índices ele-vados de analfabetismo rural fren-te à população que está na zona urbana (Tabela 9). Ao cruzarmos os dados de região com os de zona rural e urbana, podemos identifi-car a zona rural da região Nordes-te como aquela com maior índice de analfabetismo, 38,36% da po-pulação acima de 14 anos. Para esse caso, os homens apresentam taxas mais elevadas (40,85%) que as mulheres (35,70%).
Outro fator de discriminação em relação ao acesso à escola-ridade tem sido a idade. Vejamos esse fator com um pouco mais de informações. Vimos como o número de jovens e adultos anal-fabetos absolutos é elevado. Preo-cupa também o baixo número médio de anos de escolaridade realizado pela população acima de 15 anos, que acaba por configurar um elevado contingente de anal-fabetos funcionais.
Se somarmos à população analfabeta absoluta (sem estudo ou com menos de 1 ano de estu-do) a população que realizou entre 1 e 3 anos de estudo, podemos chegar, de forma aproximada, àqueles jovens e adultos que não têm o domínio da leitura e da es-crita, apesar de alguns terem pas-sado por processos escolares, os chamados analfabetos funcio-nais3 . Esse contingente popula-cional chegava a 34,6 milhões de pessoas e correspondia a 32,51% da população com mais de 15 anos de idade em 1996.
Se somarmos ao contigente acima aqueles com apenas 4 a 7 anos de estudo, chegaremos a uma porcentagem de 66,36 % da população acima de 15 anos de idade, aqueles que não consegui-ram terminar os 8 anos do ensino fundamental. São esses 8 anos de estudos que correspondem ao que é estabelecido por lei como direito para toda a população e dever do Estado em ofertá-lo, desde 1971, e reafirmado pela Constituição de 1988, conforme vimos anteriormente.
Os dados sobre anos de estu-dos para a população acima de 15 anos apresentados na tabela 10 são acompanhados pelo número de pessoas que freqüentavam a escola naquele ano (1996). Pode-mos constatar pelo número de jo-vens e adultos que freqüentavam cursos de alfabetização que era ir-risória a oferta de programas frente à demanda, menos de 1%.
Nessa população, o número de pessoas que estão estudando em outros níveis de ensino também é bastante baixo; a maioria é de pessoas que se atrasaram no processo de esco-larização e permanecem no sis-tema regular de ensino, de for-ma defasada. A freqüência em cursos de educação de jovens e adultos pode ser considerada muito baixa, o que demonstra que os elevados índices de anal-fabetismo e desescolarização não têm provocado um cresci-mento substantivo de ofertas de programas para jovens e adul-tos para aqueles que já passaram da faixa destinada ao ensino fundamental, ou seja, 14 anos.
Podemos concluir, assim que o direito consagrado em lei de uma oferta pública gratuita “in-clusive para os que não tiveram acesso na idade própria”, confor-me vimos no Item I do artigo 4º da nova Lei de Educação, não vem sendo assumido pelo Estado brasileiro que apenas privilegia o atendimento a crianças e jovens do ensino regular.
Outro fator de desigualdade é o racial. Quando cruzamos os índices de analfabetismo com os dados sobre raça, podemos ve-rificar quanto esse fator tem pe-so significativo frente a outros. Por exemplo, os dados de anal-fabetismo não são discrimi-natórios em relação a gênero, mas, com a inclusão da variável raça, eles passam a ser bastante significativos. Sem considerar os grupos indígenas, cujos fatores de ordem cultural apontam para taxas mais elevadas de analfa-betismo, a Tabela 11 mostra que são as mulheres negras aquelas que apresentam as maiores taxas de analfabetismo na sociedade brasileira (32,73%) seguidas pe-las pardas (27,8%), enquanto as mulheres brancas mantém índi-ces bem abaixo da média para o Brasil (12,64%).
Todos esses fatores acima descritos demonstram que, apesar do crescimento da ofer-ta de ensino fundamental pelo poder público no Brasil, fatores relativos à qualidade do ensino ofertado, ligados à elevada con-dição de pobreza de determi-nadas regiões e grupos sociais, e fatores relativos à condição de raça e idade têm provocado baixos níveis de escolaridade para a população como um to-do, reforçando fatores de ini-qüidade para certos grupos sociais. Ou seja, fatores de dis-criminação e exclusão têm per-manecido no sistema escolar brasileiro.
A Tabela 12 demonstra com transparência alguns desses fa-tores, ao apontar, dentre a po-pulação brasileira com reduzido número de anos de escolari-dade, aqueles que sofrem maior discriminação.